民盟中山市委会
2008年
人口机械增长，是指在一定地域范围内由于人口迁移而引起的人口增加 。中山改革开放的二十多年，是人口快速机械增长的二十多年。据统计，截至2006年底，中山市外来人口已达143.5万人，几近1990年14.63万人的10倍 。大量机械增长的人口为中山经济与社会发展做出了巨大贡献，他们中的许多人早已融入这座伟人城市，成为新一代的中山人。但人口高速、无节制的机械增长，不仅导致劳动力资源的过剩和边际效率的递减，还会造成城市公共服务设施的过载，进一步加剧土地、能源等资源紧缺所带来的瓶颈制约。本着既要有利于引进人才、发展经济，又要适度控制城市人口过快机械增长，保持人口总量、结构和布局在宏观上与经济社会发展水平、与城市各项设施和公益事业综合能力相适应的原则，高度重视并理性应对城市人口机械增长，对保持中山经济社会持续快速健康发展，促进和谐中山建设具有重要的意义。
一、中山市人口机械增长现状及特点
改革开放以来，中山利用优越的区位优势，以工业化为先导，带动城镇化和社会经济的综合发展，经济建设和各项社会事业取得了令世人瞩目的成就。蓬勃的经济发展使中山成为劳动力迁移流动最具吸引力的地区之一，人口机械增长呈现出以下几个显著特点：
一是增速快。1990年全市外来人口为14.63万，到2006年增加到143.5万，16年增加128.87万人，平均每年增加8.05万人，年均增速15.34%。而同时期户籍人口从114.87万增加到142.26万人，净增27.39万人，年均增长仅为1%。与高速人口机械增长形成鲜明对比的还有，2000年以来中山人口的自然增长率大多维持在4.5‰左右的水平。由此可见，中山经济和社会发展所需的劳动力绝大多数依靠机械增长的人口所提供。
二是人口密度加大，镇区间分布不均。在人口快速机械增长的带动下，我市人口密度在2006年达到了1588人/平方公里，较2000年第五次人口普查时增加275人/平方公里。就镇区而言，常住人口总数最多的前五个镇区分别是小榄镇、石岐区、火炬开发区、三乡镇和古镇镇；常住人口总数最少的后五个镇区是五桂山办事处、神湾镇、南区、阜沙镇和西区。就组团而言，四大组团中西北组团常住人口最多，密度最大，排在第一位；中部组团常住人口数和人口密度都紧随其后，排在第二位；东部组团常住人口总数在四大组团中排第三位，但由于南朗镇人口密度排全市倒数第二位，故稀释了东部组团的人口密度，致使其排在第四位；南部组团常住人口最少，排第四位，人口密度则排第三位。人口密度和分布的差异同时也体现着全市经济的非均衡发展，人口集中程度与经济发展程度高度关联。
三是以青壮年为主，总体文化水平偏低。调查显示，2006年全市外来人口21岁到30岁的占57.34%，31岁到40岁的占23.14%，两项之和达到80％以上，明显高于全省和全国的平均水平，属典型的高比例移民迁入地的人口年龄特征。规模庞大的青壮年外来人口形成了中山人口的黄金结构，21-40岁的适龄劳动人口成为人口结构中的主流。但值得关注的是，全市外来务工人员的学历层次普遍不高，初中学历所占的比重最大，达47.98%，高中学历的占21.72%，而小学及以下的也占了8.66%，三者合计78.36%。在所调查的974973人中，有专业技术职称人员40422人，仅占4.15%。外来务工人员的整体素质处于较低水平 。
二、人口过快机械增长带来的问题
在充分肯定人口机械增长为中山经济社会做出巨大贡献的同时，必须重视由此而产生的一系列问题。
一是人口增长与自然环境、城市基础设施的矛盾渐深。在年均15%以上的人口机械增长态势下，城市的公共产品、公共服务供给与人口增长的磨合适应期很短，人口完全是一种爆发式的增长。作为资源紧缺型城市，过快的人口机械增长给中山的生态环境、城市基础设施带来了巨大的压力。以公共服务设施普遍超负荷运转的现状为例，2006年我市产生污水总量约为116万吨／日，但投入运行的污水处理厂仅2座，处理量不足25万吨／日。目前全市多个镇区正加紧污水处理厂规划建设，力争到2010年全市城镇生活污水处理率超过70％。城镇生活垃圾的产生量也随着人口的快速增长而大幅增加。2004年全市生活垃圾日产生量为2650吨，2005年、2006年这个数字分别达到了2790吨和2990吨，垃圾产生量以每年6％左右的速度递增。承担中心城区及相邻几个镇区垃圾填埋任务的老虎坑、水库坑两个垃圾填埋场，实际填埋量远超设计规模，填埋场的库容到2005年底已基本耗尽。目前，承担中心城区及相邻几个镇区生活垃圾处理任务的中心组团垃圾综合处理基地已于2006年投入使用，北部、南部两大组团垃圾综合处理基地也基本完成前期工作，并陆续步入建设阶段，但建设和处理的压力始终伴随着人口的机械增长而增大。
二是阻碍产业升级。从大的层面来看，产业升级有两种途径。一种是用现代产业取代传统产业（如发展电子信息业取代原来的服装鞋帽业），另外一种是传统产业从原来的以制造环节为主向产业链的两头――研发和流通发展延伸。不管是那一种形式的升级都需要一些促进因素，其中包括经济因素和科技创新因素。大量的低工资外来劳动力是众多企业停滞于传统产业的经济原因之一，当前我市人口机械增长中以初、高中学历为主、整体素质不高的现状也使得企业缺乏技术创新的知识动力。因此，以低端劳动力为特征的人口机械增长带来的一个值得警惕的后果是：一旦一个区域集聚了大量的低端劳动力，在一定程度上会导致劳动密集型产业转移或升级的迟滞。传统制造业越是发展，对外来劳动力的需求就越多，从而形成外来劳动力的集聚以及传统制造业和外来劳动力相互捆绑的共生关系。在可以轻易获取低成本劳动力的情况下，企业提高经营档次、加速产品升级、加强自主创新的动力不足，低端劳动力的集聚对产业升级形成钳制。在恐为人后的区域竞争中，这种钳制哪怕只是暂时的，其后果都无法想象。
三是不利于和谐中山建设。所谓和谐，包括了人、社会、自然以及人的内心的全面和谐。要构建和谐社会，首先要推进社会公平。就我市当前发展现状而言，当务之急，应是实现全体社会成员共享经济增长成果，实现生活质量和水平稳步提升的社会公平。但过快的人口机械增长，已使得中山在人口规模上已出现“未富先大”的征兆，对实现社会公平、共享增长成果极为不利。首先，从人口总量来看，2006年全市户籍人口和外来人口之和为285.76万，若考虑其他未纳入统计口径的部分人口，中山目前实际管理的人口已突破300万。据测算，要使中山在教育、医疗、交通、住房、文体等社会生活各方面主观上达到市民最大满意度，则最适宜的人口规模应处在200万-240万之间 。而目前无论从哪一个角度看，中山目前的人口规模经已逼近甚至超过1800平方公里的土地所能够承载的人口规模，这一点，在土地和水资源方面体现得尤为明显。其次，从教育公平来看，目前流动人口子女在我市入学的有13万多人，而且平均以每年2万多的速度递增，政府公办学校能解决大约一半的流动人口子女入学问题，其他的需要社会民办学校解决，客观上造成流动人口教育成本增加。而流动人口强烈要求政府增加学位，并减免借读费，享受与户籍人口同等的受教育权。第三，从社会治安来看，人口的快速机械增长摊薄了按户籍人口配置的警力，社会治安形势严峻。就近几年刑事、治安、交通、消防及重大恶性案件构成而言，外来人口已成为我市违法犯罪行为的主要实施者，同时又是违法犯罪行为的主要受害者。因人口快速机械增长而引发的一系列问题对和谐中山建设的不利影响已日益凸显。
三、理性应对人口机械增长的对策思考
理性应对人口机械增长的目标，是要建立与中山未来经济社会发展相适应的人口增长数量和结构，实现总量和结构的双平衡。要实现这一目标，必须重新检视我们的产业政策和人口政策，对人口机械增长进行合理和必要的引导。按照国家主体功能区规划的初步思路，珠三角将被划为优化开发区。对该类区域，国家将进一步加大劳动密集型产业的转移力度，引导其增强自主创新能力，提升产业层次。从长远来看这必将推动珠三角的产业升级，增强国际竞争力，但短期内也势必加大珠三角所面临的压力。因为按照国家对优化开发区需实施进一步聚集人口的政策思路，珠三角要实现与承载能力相适应的人口管理政策，鼓励流动人口逐步实现本地化。这意味着大量的普通劳动力将落户珠三角，珠三角将承担起公共服务和城市管理的重大责任。在产业升级及劳动密集型产业逐步转移的大趋势下，如何为这些符合落户条件的普通劳动力提供尽可能多的就业机会，避免新一轮社会保障、子女教育、社会治安等社会问题的产生？或是主动建立起与未来的产业结构相适应的人口结构？是中山当前应对快速人口机械增长所必须做出的选择。
（一）科学界定人口机械增长宏观调控的目标
人口机械增长的宏观调控要有合理适度的目标定位。这种定位不是急刹车，更不是开倒车，而是抑制人口规模的过快机械增长，同时兼顾调节人口的结构和分布，实现“适度增长、优化结构、合理布局”。宏观调控不能操之过急，操之过度，否则会引发外来务工人员情感上的对立，甚至会影响稳定。“适度调控意味着必须循序渐进，先控制过快的增长速度，再控制过大的人口规模” ，最终实现高素质劳动力对低端劳动力的替代，建立符合产业升级要求的人力资源结构。
中山市把人口目标定位于近期到2010年，外来常住人口控制在160万左右；中期到2015年控制在180万左右；远期到2020年控制在200万左右 ，这是一个相对宽松的指标，还需进一步斟酌考虑。首先从生态的角度分析，无论是土地还是水资源，中山现有的生态环境对人口的承载能力都已相当有限，生态赤字严重，生态容量透支 ，在10年左右的时间里再增加近70万外来人口实难承受。其次从产业选择的角度来看，未来中山将着重发展以电子信息、装备制造、生物医药、汽配为代表的资金、技术密集型产业，第三产业则致力发展现代物流、金融等生产性服务业，所选择的产业类型人口就业弹性都不高，2006年全市人口就业弹性系数为0.14,较之2000年的0.66已大幅下降 ，预计这个数字在未来还将进一步降低，这意味着中山的未来产业对劳动人口的吸纳能力将大幅下降。第三，随着产业结构的调整升级，部分产业人口会随同劳动密集型产业的转移一并转移出去，为城市未来发展腾出一部分人口容量。基于以上几点原因，有必要对原有的人口控制目标做重新考虑。
（二）形成控制人口机械增长的间接调控机制
控制人口机械增长是一个很敏感的问题，处理不好，将会带来很大的舆论压力。《中国青年报》就曾经发表《评论：不要动辄控制外来人口》的文章，认为这样做是“限制了公民自由迁移的流动权，堵住了部分公民分享城市发展成果的机会”。但是，为了中山更好的未来，放任人口的机械增长显然是不行的。所以，问题的关键是怎样控制。在现实的环境下，形成控制人口机械增长的间接调控机制是最好的选择。“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”，政府只是对人口进行宏观调控，而不是直接对人群加以监控，更不是用“外地人”、“低素质”这样带歧视色彩的标准将人口分等、分级、分类调控。政府只需引导和限制产业发展，实现对就业岗位总量和结构的调控，由市场选择外来劳动力，最后由个人自主决定进出去留，从而达到间接调控人口机械增长的目的。
（三）科学规划，政策引导，加快各镇区人口专项规划编制工作
科学编制人口专项规划，尤其是推动该项工作在镇区的开展，不仅为科学调控人口奠定了理论基础，而且还对促进全市范围内人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，理顺人口与经济社会的各种关系指明了目标方向。在围绕经济社会发展大局推进人口专项规划编制工作的过程中，要特别注重区分人口和人才两个概念。中山的和谐发展既需要控制人口规模，又需要大力引入人才。随着《关于进一步加快人才引进工作的意见》(中府〔2006〕20号)等政策的制定出台，我市在人才引进方面取得了长足进步，但目前仍存在着人才总量不足、技能人才和高层次人才短缺的问题，它制约和困扰着中山的进一步发展。比如很多民营企业的产值规模往往能够在短短的几年中就从几百万发展到一个亿，但是到一个亿以后往往很难再发展壮大，于是出现了年产值10亿元以上的企业不多的现状。究其原因，人才的缺乏，尤其是高素质职业经营人才的缺乏是其中非常重要的一个因素。因此，各级政府怎样科学规划、政策引导，使企业更愿意和更顺利的引入为己所用的高素质人才就显得非常重要。从目前情况看，虽然在市一级层面上已分别开展了人才与人口发展的十一五规划研究，但是没有把该项工作向下推进到各个镇区，这就容易出现人才引进针对性不强，人才不能放在最合适发挥他们才干的位置等问题。中山的产业集群是比较突出的，形成了各具特色的专业镇区，各个专业镇区特色产业的进一步发展和壮大，要依靠人才。因此，有必要以各镇区的特色产业为基础，加快各个镇区人口专项规划编制工作。
（四）以产业结构调整为主导，促进产业结构与人口结构的良性互动
产业结构是指国民经济的各个产业部门之间和每个产业内部的构成，以及它们之间相互制约的经济联系和数量对比关系。而人口结构是指人口按照某一性质划分的集合及其不同性质人口集合之间的比例关系，包括性别结构、年龄结构、文化素质结构等方面的内容。产业结构和人口结构的良性互动表现在两个方面。一是产业结构的调整基本上决定了机械增长部分的人口特征，从而影响整个人口结构。中山目前人口机械增长的现状也就是由产业对劳动力的需求所形成，要实现人口机械增长方式的调整，必须依靠产业结构的调整。中山市政府提出“十一五”乃至更长的期间重点发展现代制造业和现代服务业的思路，在客观上十分有利于实现对流动劳动力的总量控制和结构调整。现代制造业和现代服务业都是技术密集型的，它们在经济总量中的分量增加了，就会平抑经济增长对粗放劳动力的需求弹性，文化素质和劳动技能较低的流动劳动力就会放慢增长甚至倒流出去，从而达到优化中山人口结构的目的。二是人口结构调整和控制必须为中山市的产业升级服务。产业升级需要技术创新和知识创新，需要从业人员有深厚的专业知识和很强的学习能力。因此，一支稳定且高素质的人才队伍对于产业调整具有重要的作用。要培养这支队伍，就应该加大人力资本投资力度，这样才能适应促进产业结构不断调整、优化、升级的需要，为产业结构升级提供必要的人力资源条件。
（五）加快人口系统信息化建设，完善决策和考核体系
科学的决策和考核需要基础性数据做支撑。如果没有准确的人口数据，各种决策和评价考核体系将是“空中楼阁”。目前就全国范围来讲，在人口迁移流动的概念界定和统计口径上都还存在一定程度的不科学、不合理，如把人口迁移仅仅局限于完成了户口迁移的那一部分人，把没有完成户口迁移手续的所有移动人口全部称之为“流动人口”；把城镇功能性的短期驻留或过境人口与就业型、定居性的常住人口也统称为“流动人口”等等。由于界定上的混乱，导致调查和统计工作往往无所适从，不同部门间在统计口径及方法上不完全一致，得出的数据存有一定的差异，使得决策难以做到科学，各种评价考核难以公平。因此，有必要加快人口系统信息化建设，目前可以借助各部门现有的系统，由政府再建一个通用的上一层平台，由该平台进行数据整合，并做到及时更新，动态管理，以此实现在不同的决策考核目标下，与之对应的人口数据的统一。此外，在全市上下千方百计节能降耗、以尽可能少的资源投入去创造尽可能多的社会财富，实现经济又好又快发展的政策背景下，劳动力资源的投入必须和万元GDP电耗、水耗、土地产出强度等指标一样，引起我们的高度重视。为促进经济增长方式的转变，有必要以行业劳动力或常住人口为基数，计算各类人均指标并纳入考核体系，从而进一步发挥考核的积极作用，切实推进从经济“增长”到经济“发展”的转变，从拼土地、拼资源到更加注重发展质量和效益的提高，推动产业结构优化升级。
（六）注重人口政策与其他政策的相互衔接，发挥政策的组合效应
以人为本是我们制定各项政策时的出发点和落脚石，同时也体现出人口政策在总的政策体系中的地位和作用。要实现中山的可持续发展，必须在思想上充分认识人口发展与社会、经济、资源、环境之间的联动关系，在行动中将人口政策与其他政策措施紧密相联，以政策合力促进社会经济发展总目标的实现。
——与房地产开发政策相组合。过度的房地产开发不但消耗大量宝贵的土地资源，而且势必固化更多的流动人口，促使更快的人口机械增长，带来很高的社会管理成本，包括教育、医疗卫生、社会保障、社会治安、城市管理等，而且这些成本不是一次性的，是长远甚至永久的，关系到中山经济能力可承受程度的问题。制定房地产开发政策时，要充分考虑大量涌入的人口管理成本、土地资源利用和城市承载容量等因素，做到房地产开发与中山实际相适应，保持适当比例，有效抑制人口过快机械增长。
——与公共服务政策相组合。公共服务是政府的首要职能和核心职能。政府应在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域，如义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等方面进行有效干预。制定公共服务政策时，充分发挥政策的导向作用，考虑向素质较低的外来人口提供限制性公共产品，减缓外来人口大量涌入的压力，留下空间吸引优秀外来人才，进一步优化外来人口结构，降低人口机械增长带来的消极影响。
