民盟中山市委会
2013年
进入新世纪，我国已步入老龄化时代。随着人口老龄化压力的加大和传统家庭养老服务功能的日渐弱化，中山同样面临人口赡养比重加大、社会养老服务需求快速增长等诸多挑战。如何扎实推进老龄事业、促进老龄事业可持续发展已成为政府决策的当务之急。民盟中山市委会在充分调研的基础上，认为推行积极老龄化政策，是化消极为积极、变被动为主动，促进老龄事业可持续发展的有效途径。
一、中山人口老龄化的现状
按照联合国的标准，当一个国家或地区60岁及以上老年人口占总人口的10%，或65岁及以上老年人口占总人口的7%，即意味着这个国家或地区的人口已进入老龄化社会。根据“六普”数据，以及中山统计局、民政局提供的资料，中山人口结构与全国、广东省的对比数据如下表所示：
|
中山与全国、广东不同年龄段所占人口比重对比表 |
|||||
|
年龄段 |
0-14岁 |
15-59岁 |
15-64岁 |
60岁及以上 |
65岁及以上 |
|
中国大陆地区 |
16.60% |
70.14% |
74.53% |
13.26% |
8.87% |
|
广东省（常住） |
16.89% |
73.38% |
76.36% |
9.73% |
6.75% |
|
中山（户籍） |
17.18% |
69.32% |
73.94% |
13.50% |
8.88% |
|
中山（常住） |
11.66% |
81.84% |
83.97% |
6.8% |
4.37% |
|
中山（外来） |
7.4% |
90.89% |
91.72% |
1.71% |
0.88% |
资料来源：以上数据都截至到2010年底，其中“中国大陆地区”来自于全国“六普”统计公报，“广东省（常住）”、“中山（户籍）”和“中山（常住）”来源于中山统计局调研及公布的数据， “中山（外来）”据此推算得到。
由上表我们可以做出以下几点判断：
1、户籍人口早已进入老龄化。若以户籍人口为口径，中山60岁及以上人口20.3万人 ，占户籍人口比重为13.5%；65岁及以上人口13.35万人，占户籍人口比重为8.88%。这两项数据，分别比前述联合国标准高3.5%、1.88%，明显已步入老龄化社会。与此同时，还有两个现象需要引起我们的高度关注：一是中山户籍老龄化的严重程度，已经超过了全国和广东省。如60岁及以上人口占户籍人口的比重，中山比全国和广东省高出0.24%、0.9% ；二是中山户籍老年人口还以每年高达3.5%的速度增长，大大高于近几年0.54%的户籍人口平均自然增长率 ，老龄化趋势明显。
2、常住人口相对年轻。若以常住人口为口径，则中山目前老龄化现象尚不明显。中山常住人口中，60岁及以上人口比重为6.8%，65岁及以上人口比重为4.37%，均明显低于全国和广东省；15-64岁人口所占比重则高达83.97%，比广东和全国高出7-9个百分点。可见，虽然全国自2000年起已逐步迈入老龄化，但至少就目前而言，中山并未受此困扰，年富力强的流动人口为中山注入了新鲜血液。
3、隐性老龄化特征相当突出。常住人口和户籍人口老龄化程度出现这么大的差异，主要原因是中山非户籍人口占常住人口的比重，已高达56.66%。而这部分人口中，15-64岁所占比重高达91.72%， 65岁及以上人口所占比重只有0.88%（15586人）。这样就使得如果以常住人口为口径，初看之下中山的老龄化情况并不严重。但不可忽视的是，产业升级带动的劳动密集型企业转移、地区间工资待遇的日渐缩小、社会保险的“漫游型”趋势等因量变化，都随时有可能使中山的年龄结构因人口基数的改变而在短期内快速“老化”。届时占户籍人口13.5%、数量超过20万的老年人口带来的老龄化问题，势必对中山的经济发展、社会管理、公共服务带来全面挑战。因此，绝不能因中山老年人口占常住人口比重较低就盲目乐观，相反对于这种“隐性老龄化”，我们更应抓住“外来人口红利”的有利时机，未雨绸缪，积极应对。
二、中山应对人口老龄化的基础
经过多年对民生事业坚持不懈的投入，中山在养老保障、医疗保健、服务设施、老年文体事业、老年人权益保护等方面，都打下了较为扎实的基础。
1.养老保险和基本保障体系全面覆盖。到2011年底，全市城镇社会保险参保706万人次，其中社会养老保险参保183万人，参保范围扩大到外国人、港澳台人士和本市户籍的未参保人群，实现了我市养老保险制度全覆盖。在农村养老方面，目前全市转城保农民达74万多人，全面完成农保转城保工作任务，实现了农村基本养老保险全覆盖。另外，特困老人和五保对象生活得到了基本保障。自2009年以来，我市两次提高低保标准，实现了城乡低保标准一体化。将五保对象全部纳入了公共财政保障范围，使其生活水平达到了当地群众标准。
2.医疗保障体系逐步健全。24个镇区基本完成农村合作医疗向城乡居民住院基本医疗保险全面过渡；多渠道筹集农村合作医疗资金，设立农村新型合作医疗，合作医疗覆盖率走在全省前列。同时，全市已建立起29个社区卫生服务中心和250个社区卫生服务站，大力发挥社区卫生服务功能；建立城乡基本医疗救助制度，从2006年起逐步通过城乡基本医疗救助资金资助低保低收入家庭参加医疗保险。
3.养老服务设施不断完善。一是加大财政资金投入，对全市敬老院进行改造的同时，建设新的社会福利院。全市已建敬老院23间，床位3715张，已入住老人1913名。目前正在积极探索推进养老机构服务标准化工作。二是加大福利彩票基金投入力度，建设老年活动设施。近年来完成星光老年之家项目139个，建筑面积达79706平方米。建成老年活动楼（室）396幢（间），建筑面积达8万多平方米，还建有老干活动中心、老干大学、市退休职工活动中心及镇工人文化宫等一大批老年服务设施 。三是积极开展“颐老一键通”和“慈善爱心铃”、“关爱铃”工作，为分散养老的五保、三无及双老长者安装此设备以帮助老人处理突发事件并提供家政服务。石岐区和东凤、大涌、五桂山、三乡等镇区发动社会捐赠，为两万名老人安装爱心铃，三角、南头、古镇、南朗等镇区为老人安装关爱铃服务系统，并从本级财政拨款为老人购买服务，使近两万名名老人受惠。
4.老年文化体育事业健康发展。2003年以来，每两年举办一届老年人运动会，有近3000名老人参赛；2010年举办首届福彩杯柔力球大赛；积极响应全国老龄办号召，努力打造“老人节”系列文体活动品牌；组织老年文艺团体送戏下乡等。稳步推进老年教育，市老干部大学开设了17个科目，近30个班、4个文艺团体。并于2011年在黄圃镇成立分校。
5.老年人合法权益保障落到实处。建立老年人法律援助工作站58个，维权协调组织138个。认真落实老年人优待政策，适当提高百岁老人长寿保健金和高龄老人政府津贴。从2008年起，启用中山通并由市老龄办协助办理老年人免费乘车卡，截至2011年底累计发放143544张 。
三、推行积极老龄化政策的必要性及面临的挑战
所谓积极老龄化，是国际社会理论界研究得出、并为世界卫生组织大力倡导实施的、应对世界人口老龄化问题的成果，其含义是指老年人要积极面对老年生活，不仅保持身心健康状态，而且作为家庭和社会的重要资源，要融入社会，参与社会发展。积极老龄化的三个政策支柱为：（1）健康，即老年人在生理、心理和道德健康和社会适应能力等方面的完好状态；（2）参与，即老年人根据自身需要和健康状况，继续参与社会、经济、政治、文化等方面的活动和社会服务，使老年人的生活继续融入主流社会；（3）保障，即政府、社会、家庭，依照法律规定，对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会补助和社会救助措施，重点是对老年人的物质赡养、精神慰藉和社会扶持。
（一）推行积极老龄化的必要性
1.是建设幸福和美中山的需要。高度重视老龄事业、妥善解决人口老龄化问题，是关乎人民群众利益的民心工程，是造福老人、惠及子孙的德政工程，是把中山建设成为幸福和美家园的基础工程。中山GDP从1988年升格地级市时的37.7亿元增长到2011年的2200亿元，离不开每一位市民的努力和贡献，在他们年老需要照顾时，政府有责任为其提供基本的养老保障。根据马斯洛的需要层次理论，当人的生理需要和安全需要得到满足时，社交需要、尊重需要、自我实现的需要，就会愈发显得重要起来，并逐渐占居主导地位。因此我们发展老龄事业，不能仅仅只是给予老年人经济保障、单纯停留在“养”的层面，必须进一步扩宽视野，延伸内涵。推行积极老龄化政策，有助于我们更加重视老年人的身体健康，更加重视老年人的精神需求，更加重视为他们提供继续参与社会与实现自我价值的机会，最大限度地实现好、维护好、发展好全体老年人的根本利益，确保老年人共享经济社会发展成果，为建设幸福和美中山奠定基础。
2.是促进老龄事业可持续发展的需要。老龄化面临的养老、保健、医疗等问题，都需要巨额的资金支出。美国次贷危机、欧债危机的教训表明，如果单纯停留在传统的“养老”层面，那么随着老年人口占总人口比例的逐年提升，迟早会面临入不敷出的困境，陷入可持续发展的难题。而积极老龄化倡导的保持老年人健康，可以一定程度上减少对老年人的保健与医疗支出；老年人的积极参与和互助活动，可适当减少政府的养老支出；老年人参与社会价值创造活动，可减少老年人对政府财政补贴的依赖，甚至还可增加财政收入。所有这些，都有助于缓解老龄化给社会和政府带来的资金与财政支出压力，促进老龄事业可持续发展。
3.是充分发挥老年人才资源潜力的需要。尽管我国劳动力资源丰富，但“民工荒”、“老龄社会”、“产业向越南与印度转移”等现象说明，劳动力、尤其是人才资源短缺，距离我们并不遥远。人们进入老龄后虽然体力不如年轻时，但人生经验、工作经历、生活经历的积累，都是值得充分挖掘的宝贵财富。“六普”数据表明，目前我国人口平均预期寿命已达74.83岁。积极老龄化倡导的“参与”，充分重视老年人群体身上存在的能动性、积极性和创造性，注重挖掘老年人才资源的潜力，使老龄人在保持健康的前提下，仍然有足够的能力参与社会价值创造，将人生价值的实现延伸到人的一生，而不是局限于退休之前，从而把老龄化对社会经济的压力，转化为促进可持续发展的重要动力。
4.是促进社会关系融和的需要。积极老龄化倡导老人努力保持健康的体魄，能够最大限度减轻老年人因身体失能、半失能给家庭带来的负担，缓和家庭矛盾；积极老龄化倡导老年人主动参与各种社会活动，使老年人能够拥有更加充实的生活状态，以更加自信的角色参与社会生活，并在参与过程中继续保持跟社会各阶层人士的接触，有助于提升老年人和社会其他群体之间的相互了解，改变老年人只是社会负担的认识，减少因互相不了解造成的社会摩擦，促进社会关系融和。
（二）推行积极老龄化面临的挑战
1.老年人健康状况有待进一步提升。“六普”资料显示，我国60岁以上老年人近半数患有高血压等慢性病 。在老年人精神健康方面，最常见的疾病是抑郁症和老年期痴呆。就中山而言，调查显示，60岁及以上人口中，呈健康状况的为59.51%；基本健康的为34.92%；不健康、但生活能自理的为4.24%；生活不能自理的为1.33%。 虽然总体健康状况尚可，但“基本健康”和“不健康”的比例，合计依然高达40.49%。
2.老年人社会参与意愿不足。传统社会观念通常认为老年人年老体衰必然成为家庭和社会的负担，对老年人的这种消极态度会影响其认知功能，认知功能不足又影响其参与社会的积极性和能力；而老年群体本身，则通常认为自己年轻时为社会创造了财富，退休以后享受社会回馈是一件理所当然的事情，鼓励老年人的社会参与容易被认为是政府放弃自身责任，因而遭到部分老年人的消极响应。政府在老年人社会参与方面搭建的平台不足，也抑制了老年人的参与热情。
3.老年人社会参与能力有待提升。虽然老年人积累了丰富的工作经验、人生经历，但社会的快速发展造成了知识的快速更新，老年人如果不及时更新自己的知识体系，则原有的能力可能无法适应社会需要，使老年人在社会参与时感觉力不从心；老年人生活经历中形成的固有价值观，如不能与年轻群体的主流价值观相适应，则在与年轻人交往中的社会参与很可能成为负累；在普遍推崇的“以老助老”的社会参与模式中，未经专业培训的老年人在从事情绪疏导、心理抚慰、应急救助、健康保健、法律援助、亲情关爱等服务时，效果不一定理想。
4.老年人保障体系有待完善。首先，当前中山养老服务社会化程度还不高。养老服务仍以政府购买为主，投资主体单一，资金投入不足，民办养老机构经营较困难，难以发展；其次，推动居家养老缺乏合力。虽然中山早在2006年就启动了社区居家养老方式，但试点范围小，社会各界特别是有关镇区对其重要性认识不足，主要以民政局推动为主，社区、民众、社会机构共同参与的机制远未形成，导致现有社区公共资源利用效率低下；第三，居家养老服务内容不够全面。比如卫生钟点服务、理发、专业疾病护理、就餐、娱乐等，还没有具备资质的服务单位充分开展起来，紧急救助的一键通和爱心铃在各镇区的推进还不平衡，涵盖面也有待进一步扩展，非户籍老年人还得不到充分的保障；第四，养老服务人员素质有待提高。中山养老护理行业的月薪一般在2000元以下甚至更低，这样很难留住专业护理人员，导致养老护理专业人员极度匮乏，远远不能适应现实需求。目前从事养老护理的多数是缺乏岗位培训的下岗、失业和无业人员，简单地将养老护理等同于喂水、喂饭、擦屎倒尿这类工作，对老人疾病的护理和处置，对老人心理的疏导，都缺乏相应的专业知识。
四、倡导推行积极老龄化的对策建议
（一）积极应对，政府政策引导
面对老龄化时代的到来，市镇两级政府应发挥好主导作用，积极应对，主动作为。市政府在出台《中山市老龄事业发展“十二五”规划》(以下简称《规划》)的基础上，要发挥好领导协调作用，组织督促规划实施；要根据形势变化和现实需要，调整出台一系列有效的配套政策，引导社会力量积极参与和兴办老龄事业；要切实加大财政投入，引导并善用财政杠杆有效整合好全社会的养老资源，扎实推进养老服务体系的建立和完善；要重视宣传引导，营造好促进老龄事业健康可持续发展的舆论氛围；要抓住现在流动人口相对年轻的有利时机，尽早组织开展老龄化专题研究，以便中山既能充分利用外来人力资源，又能有效延长常住人口红利期，推迟常住人口老龄化的到来。真正形成党政主导，老龄委协调，部门尽责，社会参与，全民关怀的老龄工作新局面。
（二）全力促进，提升老年健康
1.强化医保服务，提升健康水平。强化医疗卫生保健服务，倡导开展各类《关爱老人健康专项行动》，为老年人设立个人健康档案，动态把握老年人健康状况；对老年人身体状况定期进行普查，综合分析中山老年人群体疾病构成、影响老年人健康的主要因素，对主要的和普遍的病种开展专门研究，提出有效的治疗和防范措施；继续推广极具中山特色的“健康小屋”，使老年人能更方便了解身体的各项指标情况，有针对性地进行健康调理，做好保健；关注老年人心理健康，建立老年人心理疏导机制，及早发现和疏导老年人的情绪困惑和障碍，为老年人积极生活创造良好的社会氛围，帮助老年人保持心理健康，有效防范抑郁症、阿尔茨海默病和空巢综合症这类常见老年病的产生。
2.开展健身修身，促进身心健康。在全社会倡导开展“老人保健自助运动”，树立老人对自己健康负责的新观念，坚持自我锻炼、自我照料、自我预防和精神疗法相结合的整体健身法，并使之成为一种新风尚。引导、鼓励各行业、单位和养老服务机构成立各种类型的自我健身自助指导组织，开展对老人保健锻炼、营养和心理辅导，减少老人对医疗机构的依赖，变“靠医生”为“靠自己”，提高老人的自我保健能力。在全民修身行动中，倡导老年人在自省的基础上，理解社会主流健康生活方式，摒弃不良生活习惯，改进生活方式，促进老年人身心健康。开展“健康老人”评选活动，宣传推广健康老人养生保健经验，促进老年身心健康。
（三）创造条件，鼓励老年参与
1.加强学习培训，充实参与能力。倡导实践“活到老，学到老”的人生哲学，开办镇区老年大学，整合老年教育资源，开放部门、单位和社区的养老教育设施，实现资源共享。探索老年教育新模式，丰富教学内容，有针对性地对老年人提供适用技能培训，以及有助于丰富老年人生活内涵的知识培训，特别重视引导50-60岁的人群加强各类技能培训和学习，保持良好的精神状态，确保人们进入老年后知识体系仍能适应社会需要。
2.创造参与条件，完善参与体系。营造老年参与氛围，提升老年参与意愿，大力倡导“老有所为”的理念，积极宣传老年人参与社会活动典型事例，带动鼓励全社会老年人的主动参与。积极为老年人的社会参与搭建各类平台：设立老年人力资源库, 构建老年人力资源信息网络, 实现老年人力资源共享, 进而为政府及用人单位规划、开发与利用老年人力资源，提供信息与决策依据；鼓励老年人积极参与“社区-居家”养老服务支撑体系，提供自己力所能及的服务，如参与到虚拟养老院的“接待服务”、“企业管理”、“通信指挥”和“咨询投诉”的“四位一体”的养老服务管理中；鼓励支持老年人从事关心教育下一代、传授科学文化知识、开展咨询服务、参与社会公益事业和社区精神文明建设等活动；推行“低龄老人服务高龄老人银行储备”制度，在老年人享受养老金、养老补贴等政策的同时，为老年人的社会参与给予个人社会荣誉激励及适当的经济回报等。
3.建立保障基金，降低参与风险。老年人身体即使健康，但终究体力较弱，在参与各种社会活动的过程中，可能出现受伤等健康风险，而老年人一旦身体受损，可能给老年人的家庭带来巨大的经济负担。建立老年人社会参与健康指引和老年人意外损失基金，承担老年人社会参与活动过程中的各种意外损失，最大限度降低老年人社会参与过程中的各种风险，提高老年人社会参与的积极性。
（四）整合资源，完善养老保障
1.提升保障认识，拓展服务内容。在《规划》的指引下，市、镇各级领导，要进一步提升对养老服务体系建设重要性的认识，要以高度的责任感和紧迫感来加强养老服务体系建设；要更加重视拓展服务内容，以便更好地满足老年人在餐饮、医疗保健、教育、文化、娱乐、旅游、法律咨询、社区服务等方面出现诸多新的需求。养老服务的对象也应覆盖广大农村和在中山居住的非户籍老人。
2.依靠先进科技，整合保障资源。要充分利用现代信息网络技术，开发整合社会各类资源，让更多涉及养老服务的企事业单位能参与养老服务，建成一张覆盖范围广、服务内容多、服务功能强、服务效果好的养老服务之“网”，实现养老服务体系建设的投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、运行管理科学化。政府应继续扶持“颐老一键通”、“慈善爱心铃”这类兼顾福利性和市场化的养老服务科技平台的建设，使之发展成为这张养老服务“网”的重要组成部分。加快社区的居家养老服务信息系统建设。依托这张“网”，通过政府引导，企业加盟，市场运作，社会参与的方式，探索建设老人无需入住，在家就可享受到专业化和标准化养老服务的“虚拟养老院”。
3.完善养老设施，力推居家养老。在居家养老、社区养老、机构养老三种养老方式中，居家养老将成为今后最主要的选择，约占90%左右的老人将选择居家养老。政府要在不断完善各类不同方式的养老设施的同时，目前要重点完善居家养老服务体系建设，力推居家养老。大力推广居家养老服务网点建设，建立市、镇区和社区（村）三级服务网络。要合理规划，适当推进养老公寓建设。按照就近方便、小型多样、功能配套的要求，在新建居民小区或改造老居民区时，规划、建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年服务之家等社区养老服务设施，促进政府和企事业单位老年活动场所向社会开放，最大限度地发挥现有服务设施的综合效益。建立并发挥社区养老服务信息平台作用，通过社区服务中心向居家养老服务对象提供家政服务、医疗保健、心理咨询等方面的优质服务。针对空巢老人和孤寡老人，建立完善巡视员制度。通过创新社区管理，升级改造社区设施，不断丰富服务内容，推进和完善居家养老，满足社会养老需求。
4.发展老龄产业，开发老龄市场。人口老龄化出现而带来的老年人产品和服务需求的迅速扩张，即是产业结构调整和发展的新机遇，也是积极老龄化所关注的重要内容，在一些发达国家，围绕老年人消费市场已经初步形成了一个现代商品和服务的产业延伸链，老龄产业发展潜力非常巨大。我们要按照《规划》中关于老龄产业的发展要求，将老年用品和产品纳入扶持目录，制定引导和扶持发展的信贷、投资等政策，支持老龄产业发展。要充分发挥我市“一镇一品”的产业集群优势，结合产业转型升级的需要，大力开发老年食品、服饰、健身、医疗保健器材等用品，引导企业开发老年保健康复、生活照料、家政服务、住宅公寓、社区活动、教育培训、旅游和文化等服务市场，打造养老产业品牌，培植一批生产老年用品和提供老年服务产品的龙头企业。
5.培养专业人才，提升服务质量。鼓励本市职业院校探索开办老年服务类专业，培养掌握专业知识和技能、具备管理经验的中高级专业人员，充实养老服务队伍。加强对在职服务人员的专业技能培训，分批选送到相关学校或培训机构学习老年服务专业知识和技术，提高他们的专业素养。通过逐步建立养老护理员职业资格和职称序列等级管理制度，切实提高老年护理人员的经济待遇，增强职业认同感，进而提升其爱岗敬业的职业精神，提高服务质量。建议在中山目前开展的“十大敬老之星”、“敬老模范单位”评选基础上，通过增设开展“中山十佳老年护理人员”等类似评选活动，对尊老爱老助老表现突出的养老机构和个人进行表彰奖励，并通过媒体加大宣传力度，以引起社会的广泛关注，增强参与养老事业的荣誉感，切实提升老年护理人员的社会地位。
我们期望，通过认真贯彻落实《中山市老龄事业发展“十二五”规划》，实施积极的老龄化政策，构建覆盖全市的养老服务一张网，培育敬业爱岗的养老服务专业化队伍，能够更好地凝聚各方力量，共同为全体中山人创造60岁之后的幸福生活。我们相信，中山发展老龄事业有基础、有优势、有办法，生活在这座和美之城的全体中山人，一定会为联合国倡导的“尊严、照料和自我实现”的积极老龄化，为“老吾老，以及人之老”的大同社会，做出极具地方特色、饱含人文关怀的全新诠释。
