民盟中山市委会   郑建仁  段亚平

党中央、国务院一直高度重视贫困问题，取得了举世瞩目的成绩。党的十八大以来的2013-2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万，累计脱贫5564万人。党的十八届五中全会提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。习近平总书记多次指出：“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。”“我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。”这意味着，未来3年，还将要有4335万人脱贫。而越往后脱贫难度越大，因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众。

经过调查研究，借鉴美国、我国重庆和成都等地的经验，我们认为，在经济发达的城市和贫困人口集中的农村地区，推广城乡对接的地票制度，是解决农村贫困人口既可行、也有效的政策。

所谓地票，即城乡建设用地增减挂钩节约指标的流转使用过程，特指农户或农村集体经济组织将废置、闲置的农村建设用地复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门验收合格后产生等量面积的建设用地指标。

主要理由如下：

一、可保证耕地面积总量不变，同时大幅度提高土地使用效率

在地票制度下，城市减少耕地、农村增加耕地，且数量大致相等，耕地面积总量可以保持不变，从而为粮食安全提供土地保障。但这样一来，可以大幅度提高土地使用效率，促进经济增长。调研中我们了解到，在“劳动、资本、土地和企业家才能”这几种生产要素中，不少有市场、有前途的产品和企业，最缺乏的是土地指标。不同地方的耕地，用于生产农产品，单位面积的产出，基本上相差不大。但对于北京、上海、广州和深圳等这样的一线甚至包括二、三线城市而言，将农业用地转换成工业和商业用地，单位面积的产出，将会是农村地区的上万倍。比如深圳目前的建设用地拍卖价，每平方米已经突破了90000元。

二、将农业用地改变成建设用地，是经济发展的必需条件

无论是从发达国家还是我国的实际经验来看，将农业用地改变成工商业用地，都是发展经济的必需条件。道理正如俗话说的：无农不稳，无工不富，无商不活。如2016年东莞、深圳的GDP总量分别是中山的2.13、5.91倍，但其农业占值占GDP的比重分别只有0.3%、0% ，而中山依然为2.2%[ 2016年，深圳、东莞、中山的三次产业结构所占比重分别为：0.1:39.5:60.5、0.3：46.5：53.2和2.2:52.3:45.5。之所以深圳会出现第一产业所占比重为0的情况，是因为2016年深圳的GDP总量为19492.6亿，而农业生产总值只有6.29亿，基本上可以忽略不计。]。2016年中山第一产业产值为70.12亿元，东莞为22.8亿元，而深圳只有6.29亿元，即东莞、深圳的农业产值只有中山的32.5%、9%。具体又到中山而言，越是经济落后的镇，越是耕地保护面积越多、农业生产所占比重越高的镇。以中山民众镇为例，该镇总面积125.42平方公里，约占中山总面积1783.67平方公里的7%。2014年民众镇生产总值51.13亿元，只占中山当年生产总值2823亿元的1.8%；同年民众人均GDP4.66万元，只相当于中山人均8.868万元的52.55%；民众农村常住居民人均可支配收入17849元，只相当于中山人均22166元的80.73%。导致民众各项经济指标落后于中山平均水平的重要原因之一，是民众镇的耕地保有面积达10.4万亩（其中农田保护区面积9.3万亩，占镇域面积的49%），约占中山全部耕地保有量（49635公顷）的14%，是中山市耕地保有量和农田保护区面积最多的镇区。结果大片大片的耕地被低效利用，比如用来种水果、蔬菜、养鱼等。

三、可以扩展城市发展空间，加速城镇化进程

以产业集聚、人口集中为主要特点的工业化、城市化，是各国现代化的标志和一般路径，只有这样，才能充分获得分工经济、规模经济的好处，并以此增加就业和促进经济增长。但现在像北京、上海、深圳这样的一线城市，称得上“寸土寸金”，发展空间受到极大的限制。推广地票制度，将发达地区的农业用地改变成建设用地，可以有效扩展城市发展空间，加速城镇化进程，有效吸纳农村劳动力转移。

四、可借用经济发达地区的财力，有效解决农村人口贫困问题

在地票制度下，农村农业用地增加，城市农业用地减少并转化成建设用地，这样就可以将城市因土地改变用途所带来的巨大增加值的一部分，用来解决耕地增加农村地区的贫困人口问题，包括教育扶贫、异地安置扶贫、就业扶贫等。

为此，我们建议：

一、解放思想，客观对待粮食安全问题

设定18亿亩耕地红线的主要目的，是为了保证粮食安全。但粮食安全除受制于土地外，还与科学技术、集约用地等密切相关。比如生物育种、规模化种植等可以让单位面积的粮食产出大幅度增加；比如新近报道的盐碱地和滩涂试种水稻成功，如果推广，每年可多增加300亿公斤粮食；比如现在不少农场，种植蔬菜的大棚已用木架搭起了三四层，每一层都用有机土种植了一层蔬菜，等等。一线、二线城市保留相当数量农业用地的结果，不但使得这些土地资源不能高效率地利用，而且直接导致农村地区农产品销售困难。如近期报道的蒜苔地头收购价格普遍降至8毛/斤以下、包菜价格下降到5毛/斤以下等，这又给农民增收造成了很大的困难。正确的思路应该是发达地区将农业用地转换成建设用地，这样既可以大幅度增加这些土地的产出，也才能给农村农产品的销售，带来更广阔的市场和需求。着眼于当前农村大量农民工外出城市打工导致的土地搁荒现象，以及推行地票制度带来的农村耕地面积增加，我们认为，没必要担心城市耕地减少可能导致的粮食安全。在这一问题上，我们需要解放思想，按市场经济规律配置和优化利用土地资源。要真正贯彻落实十八届三中全会提出的：“使市场在资源配置中起决定性作用”，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。

二、国土资源部每年拿出一定数额的土地指标，推行地票制

举例来说，国土资源部连续三年、每年拿出一定数额的土地指标比如1000万亩，用于推行地票制。即发达地区减少1000万亩的农业用地，农村地区增加1000万亩的农业用地，这样全国耕地面积总量不变。类似于将发达地区的农业用地“平移”到了农村地区，“平移”后“腾”出来的这部分城市土地，就可以转变成工商业等建设用地。

三、将地票制带来的部分土地收益，用于农村贫困人口脱贫

将每年在发达地区腾出来的这1000万亩土地，采用“拍卖”或“招标”的方式，获得土地收益，再将这土地收益的一部分用于支援对应的、农业耕地增加的农村地区的贫困人口脱贫。即耕地减少的城市和耕地增加的农村，通过“结对子”的方式，解决贫困人口的脱贫问题。比如广州减少100万亩农业用地，并改作工商业等建设用地，贵州相应增加100万亩农业用地。这样广州就要从土地改变用途所获得的收益中，拿出一部分资金，用于帮助贵州解决一定数额比如200万贫困人口的脱贫问题。解决的具体方式可以灵活多样，由两地政府通过协议加以明确，中央政府负责监督检查。

四、建设绿色通道，让农产品快捷通行

发达地区农业用地转变成建设用地后，这些土地单位面积的产出不但数千倍甚至数万倍的增加，而且由于农业用地的减少，引发了对农村地区农产品需求数量的增加，从而可以有效缓解“谷贱伤农”的困境，增加农民收入。配套政策是要建设绿色通道，让农产品快捷通行，有效降低包括物流成本在内的交易成本，比如农产品流通环节税费全免，让运输农产品的车辆免费、畅通行驶，等等。

（此文已报送盟省委参加2017年民盟第八届民生论坛征文活动）