——以中山市中小学校长职级制改革为例

民盟直属支部  闫玉宏

 

   校长职级制是根据教育专业发展需求，对中小学校长职务设置不同等级，确定相应职级待遇，并通过对校长素质水平进行科学考评，确定或晋升相应等级，使其享受相应职级待遇的现代学校人事管理制度。从其基本含义和改革定位看，校长职级制打破了原来的终身制而代之以聘任制，体现了校长由“职务”向“职业”的实质性转变，有利于促进校长的专业化发展，有利于从体制上推动校长正常有序流动，有利于“加快推进教育治理体系和治理能力现代化” ①进程。中山早在2004年已全面实行了中小学校长职级改革。十多年的探索实践，其价值和意义主要体现为：取消了校长的行政级别，推动了校长规范有序交流，促进了校长专业化发展。但正如任何改革政策的设计和选择各有利弊一样，中小学校长职级制的实施，也存在一些明显的问题和不足。深入剖析校长职级制在实践中的现实问题，寻求完善和改进的可能对策，既是审视现代学校制度研究的理论诉求，同时也是推进教育治理体系和治理能力现代化的实践需要。

   一、校长职级制实践中现实问题

   校长职级制在实践场域中面临着诸多问题，笔者试以中山市中小学校长职级制改革为例，从制度设计、政府管理、测评体系的视角审视其在实践中所遇到的现实问题。

   （一）制度设计缺少国家层面的系统性政策支持。从1999年中共中央国务院要求“试行校长职级制②”，到 2013年教育部明确提出“推行校长职级制③”，虽经十多年的改革推进，但中小学校长职级制改革目前仍停留在“点”上，全国铺开进展缓慢。究其原因，主要因为校长职级制的实施涉及到组织人事、收入分配等诸多方面调整，也面临许多现实问题，如校长流动体制对接，职级是否能进入人事管理体制、校长津贴是否能纳入工资体系，区域改革如何融入更广阔的改革背景。由于国家层面的人事制度改革不到位，区域性实施校长职级制改革缺少国家层面的政策支持和法律效力，很容易造成基层矛盾的交叉性冲突。比如，在国家设计的中小学职务职称系列中，校长没有单独的职称职务系列，但与教师竞争专业职称，势必会产生新的矛盾。    

   （二）政“管”校 “办”的角色定位尚未完全理顺。校长职级制本是对以政府为主导的校长管理模式的反思与批判。理顺政校关系，还办学自主权于校长，让学校在法定监管范围内根据法律赋予的办学权力和义务合法地从事教育组织实施活动和教育改革活动，是中小学校长职级制改革的目标之一。然而，中山等市的校长职级制改革，虽然摘除了校长们的 “管帽”，但并未实际赋予其更多的法定办学自主权。政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，亟待构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构。

   （三）中小学校长职级测评体系不够完善。一是测评体系过度关注校长工作优劣，将评价结果作为校长奖惩、聘用、晋升或加薪的重要依据，但校长的专业化发展未能得到应有的重视，导致校长更多地重视如何迎合上级领导，却不注重自身专业素养的提升。据2008年——2010年北京师范大学教育学部联合开展“中山市中小学校长专业化和校长人事制度改革”问卷分析，结果显示：中山市校长综合素养欠缺，教学和科研领导力不足④。二是评价主体过于单一，影响了校长评价的客观性。当前，上级教育主管部门掌握着中小学校长测评的主动权，而测评人员主要由行政领导、专家组成，一线教师很少参与，势必造成校长工作更强调对上级负责，却弱化了对学生成长负责、为教师发展服务的意识。三是一些地市的校长职级评价标准过于笼统，城市与农村学校、优质与薄弱学校一个样，高中、初中、小学也同标准，校长的责权利不够清晰、合理。

   二、完善校长职级制的可能对策　

   针对上述校长职级制实施中的各种问题，有必要从制度运行逻辑的系统性和整体性视角，在制度的设计、实施以及评价三个环节作出相应的改变。

   （一）在制度设计上，校长职级制改革需要整体推进。

   1.从国家层面进行顶层设计，在关键领域消除体制性障碍。通过立法等手段理顺管理关系，合理设定各方管理权限，建立统筹兼顾、富有效率、充满活力的配套管理机制，明确推行校长职级制基本的原则、程序、方法、权责、保障、监督等政策规定。特别是对政府部门的审批管理权限、学校的自主办学权限等，都应当进行统筹设计、系统调整。而要破解这些体制性问题，单靠基层地方的力量是很难推进的。以县级改革为例，如果地市以上管理体制不变，就无法与上级部门进行对接，改革的核心问题就无法破解，很容易造成“孤岛”现象，导致改革步履维艰。

   2.建立全国统一的校长职级，改变长期以来校长走教师职称的晋职路线。单列校长职级作为校长职称，从教师职称系列剥离，科学确定校长职级条件、职级结构，提高校长工资待遇，吸引优秀人才长期任职校长岗位。同时考虑能否将副校级领导纳入校长职级制序列，以促进校长队伍梯队建设。从系统论上看，系统与系统之间相辅相成，互相依赖，互相牵制，任何想从一点上实现突破的做法都极其艰难复杂，最好是全面完整地设计改革，做到整体推进。

   （二）在具体实施中，校长职级制要落实放权、用权，以机制驱动发展。

   1.通过政府放权，扩大学校办学自主权。校长职级制的一个鲜明的特征就是“放权”⑤，这也是现代学校制度建设的题中之义。按照科学治理、简政放权、有效监督的原则，教育和相关部门要转变管理方式和手段，进一步落实和扩大中小学在育人方式、资源配置、人事管理等方面的自主权，优化学校内部治理结构，完善现代学校制度，激发校长办学的积极性和创造性，引导校长努力实现教育理想，把学校办出特色、办出水平。同时，注重强化对校长“用权”的监督管理。中山市教育部门在放权的同时，通过制订校长工作规范、学校党组织建设、教职工代表大会、校务公开等制度，加大了对校长在重大决策、思想作风和选人用人等方面的监督力度，较好地实现了放权与监管并重。

   2.通过健全机制，驱动校长专业化发展。校长职级制的本质是校长的专业化⑥，让真正懂教育的人按教育规律来治理学校，最终实现教育专家或教育家办学。中山市根据校长职级设置，制定和实施梯次校长培训计划，并作为校长资格准入、继续任职、职级评定和职称评审等的必备条件；同时不断完善校长培养培训体系，多维度开展主题式、体验式、菜单式、交互式实践培训，有效地提升了校长专业化水平。

   3.通过制度激励，促进师资配备基本均衡。中山在实行职级制前，校长的交流轮岗一直是组织部门感到棘手的事，学校行政级别和收入待遇差别成为校长流动的主要障碍。实行职级制后，全市校长的职级工资不挂靠任职学校，不参与学校教职工绩效工资分配，由教育行政部门单列开支、统一发放；并按照“作为决定地位、业绩决定薪酬”的原则，贡献越大，职级越高，工资水平也越高；同时，通过调增校长职级绩效工资制度，激励更多、更优秀的校长到薄弱学校勇挑重担，发挥个人才能，体现自身价值，客观上促进了教育均衡发展。

   （三）在职级考评中，校长职级制考评体系和评价标准应力求科学合理。

   价值评价作为实践活动的目标，在实践中起着重要的反馈、导向和激励作用。剖析中山市的校长职级考评体系，不难发现其对以下三方面的因素给予了高度关注，从而较好地促进了校长的专业化发展和学校的可持续发展。

   1.以学校的办学条件、生源、师资、规模、原有教育质量等基础条件为关注点，注重根据实际情况对各类学校确定适中的难度系数，放到职级考评体系中，调节权重；并规定评定高级及以上职级时，应有在农村或薄弱学校任职、任教的经历。利用发展性指标考量校长改造薄弱学校的成效，让在薄弱学校任职的校长通过努力一样能够获得高级别的校长职级；同时办学有特色的学校，对其校长的特殊业绩给予加分。

   2.以“从起点看发展，从基础看变化”为原则，注重考核校长在学校原有基础上取得的发展变化，聘期工作目标和学年度工作目标的完成情况。在全面考核中小学校长德、能、勤、绩、廉的基础上，重点考核履行岗位职责的能力及工作实效，主要内容包括个人修养、专业素养、办学成效等三个方面。考核结果作为中小学校长职级评定、岗位聘用、表彰奖励、职称评审以及绩效工资发放的重要依据。

   3.以建立社会参与的办学满意度评价制度为抓手，注重充分发挥教代会、工会、党组织、家委会的作用。校长职级评价不只是上级部门进行考核，还有教育专家、教师、学生、家长代表及社区代表参与评价，其中教师代表比例占到半数以上。中山每学年至少开展1次中小学校长办学满意度评价，评价结果纳入中小学校长业绩评价和职级评定。

   实践证明，校长职级制改革方向无疑是正确的，但其所涉及的相关政策和配套措施也应相应跟上。只有这样，校长职级制才能真正深入实施。

 

参考文献

①袁贵仁 深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话（2014年1月15日）

②关于深化教育改革全面推进素质教育的决定——1999年6月13日发布

③《义务教育学校校长专业标准》 教育部2013年2月26日颁布实施

④褚宏启.对校长专业化的再认识.教育理论与实践，2005.

⑤贾继娥等.我国校长职级制改革的现实背景与主要策略.教育科学.2012.

⑥赵徽，赵德宝.校长职级制带来了什么.中小学管理，2006.

作者系民盟中山市委委委员、中山市人民政府教育督导室主任

（此文已报送盟省委参加2017年第五届民盟教育论坛的征文活动）