中山市政协十二届二次会议提案

第122017号

 

案　　由：关于加强中山城市设计 建设宜居精品城市的建议

分　　类：城建环保　　　　子分类：城建环保

提 案 者：民盟中山市委会

承办单位：城乡规划局

 

内　　容：

　　《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》赋予我市打造成为“珠三角宜居精品城市”的重要战略定位。随着深中通道、深茂铁路等重大交通设施的加快推进，中山的区位优势正大幅提升。处于珠江西岸综合交通枢纽的中山市，迎来了融入粤港澳大湾区世界级城市群的历史机遇期，中山的城市建设也迎来了发展的机遇期。

　　一直以来，中山市政府始终坚持绿色城市发展格局，早在1997年中山就已获得联合国“人居奖”。但粗放式外延扩张的城市发展方式，“一般化”城市空间形态的城市建设模式，导致目前中山主城区首位度不高，高端综合服务功能不强，城市特色不明显，与建设宜居精品城市的要求还存在一定的差距。

　　当前国家对城市设计的要求越来越高。2017年3月，住房城乡建设部发布了《城市设计管理办法》，以及《关于将北京等20个城市列为第一批城市设计试点城市的通知》（广东省有深圳、珠海）；同年7月，又发布了《关于将上海等37个城市列为第二批城市设计试点城市的通知》（广东省有广州市），要求及时研究解决试点工作中的新情况、新问题，并逐步对其他城市进行推广。

　　因此，中山应该乘国家政策的东风，必须牢牢把握省“十三五”规划赋予的“珠三角宜居精品城市”定位，以加强城市设计为抓手，提前统筹城市资源，立体规划、精细管理城市空间，提升城市居住品质，助力宜居精品城市建设，向传承历史、融合文化、彰显个性的“特色化”转变，才能有效提升城市综合竞争力。

　　一、中山加强城市设计的重要意义

　　（一）是城市建设的重要内容

　　现代城市的发展，城市规划起着重要的作用，优良的城市规划，不仅可以使得城市居民生活更加便利，同时也能够促进城市发展，甚至可以吸引更多的城市投资。城市规划中涉及到多方面的内容，比如交通、建筑、土地以及各方面的基础设施等，如何规划好这些内容，就需要城市设计，从中可以看出城市设计在城市规划中占有的重要地位。

　　（二）是建设宜居精品城市的重要抓手

　　中国科学院发表的《中国宜居城市研究报告》对我国宜居城市建设问题做了全面深刻的分析，提出宜居城市包括六个层面的内涵：安全、环境健康、公共服务方便、交通便捷、自然环境宜人、社会人文环境舒适。从宜居城市应秉承的五大基本理念和现阶段大部分制约短板出发，结合城市设计的定义和优点，通过精心的城市设计，可以从生态环境、生活需求、城市品味三大方面大大推动宜居城市的建设。

　　（三）有利于保留城市历史和文化特色，提升城市文化品位

　　每个城市都应该有自己独特的文化，宜居城市的建设不仅要为居民提供舒适的居住场所等物质基础，还要铸就具有凝聚力的独特的城市文化，培养居民对城市的归属感和认同感。而城市设计要求保护每个城市独特的历史文化风貌，延续历史文脉。同时，挖掘城市内涵，重视社区文化塑造，在提高居民认同感的同时打造独具一格的城市文化特色。

　　二、中山城市设计工作的现状与问题

　　中山多年以来一直比较重视城市建设工作，随着城市的发展，经济水平的提高，城市设计工作也伴随着发展起来。早在2009-2012年期间，主要在中心城区开展博爱路沿线、岐江桥周边及岐江河两岸相关重点区域的城市设计，建成了岐江公园等一批获得国际大奖的城市景观建设项目。对相关区域的城市建设起到了有力的推进。2012年至今，全市域各个镇区对城市设计的重要性有了更深入的认识，除了中心城区之外，火炬区、小榄镇、大涌镇陆续开展了部分城市设计工作。

　　我市虽然对城市设计的工作越来越重视，也取得了一定的成绩。但是应该看到，各项城市设计工作还比较碎片化，主要着力点在于重点区域，至今未编制整个中山市的总体城市设计规划，未形成地方性城市设计的编制技术标准。相较国内的先进城市，还是有一定的差距。通过市内外的调研，我市城市设计工作还存在以下问题。

　　（一）城市设计的法定依据不足

　　目前，城市设计为非法定规划，不能直接作为指导和管理城市建设的法律依据。作为城市管理的依据，如按《城乡规划法》第三十八条规定，通过控制性详细规划和规划条件来进行出让地块的建设管理，控制效果不够精细化，无法提出像城市设计一样系统化的景观控制意见。由于不是法定规划，目前国内一些城市的做法是将城市设计的要求落实在规划条件中，并纳入土地出让合同，来实现城市设计的管理意图。但是，我市是根据《城乡规划法》规划条件需依据控制性详细规划提出的要求，并不支持以城市设计为依据提出规划条件。

　　（二）城市设计的系统性规范不足

　　目前，我市的城市设计以规划项目的形式编制，大多是针对城市特定区域和城市重点地区开展，没有通过地方城市立法的形式形成规范性文件，也没有编制适合我市的城市设计导则到分区管理实施细则的体系。在融入高度、密度、容积率等技术指标联合控制建筑景观的过程中，对前期分析比较、综合确定技术指标，缺乏全市或分片区相对统一、规范的量化标准。

　　（三）城市设计的信息化程度不高

　　城市设计对于城市规划管理业务的要求很高，需要从土地、交通、市政等多个部门和机构采集数据和查询资料，这些资料往往过于分散。各个部门组织自己的数据标准都不统一，而且数据接口也很分散，大部分都是按照各自的行业规则，这就造成了不同部门的数据不通用，需要转换，增加了部门之间的数据格式规则统一等额外的工作。另外，除了临时的工作需要，各部门之间没有定期采集数据备查的工作制度要求。信息资源的孤立、缺乏共享延长了工作时间，使审批手续变得繁琐、效率低下。

　　（四）城市建筑风格缺乏特色和连贯性

　　城市空间布局与建筑形式趋同、缺乏个性，建筑形态、环境景观雷同，甚至连楼盘的名称也雷同，火柴盒式的建筑雷同于外地很多城市；城市建筑一味求新求快，忽视历史文化保护，破坏城市记忆和历史古迹；单体建筑与周边整体环境不协调，绿地公园和公共设施缺乏、功能不全，这种情况在镇区表现得较为突出。

　　

办　　法：

　　通过对国内相关城市设计试点城市的调研，这些城市均十分重视城市设计规划，都编制了总体城市设计，在总体城市设计的指引下进行各个层次规划的编制工作，并指导城市建设；制定了城市设计的相关法规和配套政策加以指引，甚至探索在土地出让条件方面加入城市设计的相关要求，为城市设计的顺利落实奠定良好的基础。结合中山的实际情况，建议从以下几个方面加强中山的城市设计工作：

　　（一）整体谋划，健全城市设计保障机制

　　1、强化统筹领导

　　由于城市设计是一项系统工程，涉及面广、任务量大，建议市规划管理部门制定城市设计的编制计划，明确时序、形成台账，并加强分类指导和监督考核；各相关地区、部门加大组织领导和统筹推进力度，切实把城市设计工作纳入提升地区发展的政策措施，将城市设计工作摆上重要位置，明确推进城市设计的工作机构，调度力量和资源，确保城市设计全覆盖任务的完成。

　　2、加大经费投入

　　落实城市设计经费分级保障机制，建议市财政加大资金扶持力度，各镇区、有关部门和项目主体按照各自职责落实城市设计经费；鼓励和吸引国内外高水平的设计单位、设计师参与城市设计，提升城市设计的质量和水平；引入PPP投融资模式，增加投资供给，加速我市城市设计各项工作的实施。

　　3、 强化技术支撑

　　在城市设计中，加大新技术的应用，通过GIS系统对接、建设“数字城市”、三维城市数据系统等新技术支撑，综合提升城市空间综合分析能力，为精品规划、科学管理提供强有力的技术支持。

　　4、加强公众参与

　　加大城市设计的宣传力度，努力形成社会力量支持、群众广泛参与的整体合力，共同推进城市设计工作健康发展；对城市设计方案进行专家论证的同时广泛征求公众意见；对批准的城市设计进行公告，对城市设计的模型进行公开展示，接受公众监督。

　　（二）政策引导，加快推进城市设计工作

　　尽快推动我市城市设计长、短期规划性文件的编制，将我市未来五年重点开发建设地区、更新改造区域作为城市设计重点地区，明确工作目标、设计要求、时间进度和保障措施，及早谋划和开展城市设计，指导我市近期建设。

　　1、注重从城市整体层面开展城市设计

　　尽快实施总规层面的《中山市总体城市设计》规划编制，应包括三个方面内容：规定城市风貌特色定位，确定城市总体空间格局、整体景观体系、公共空间体系，划定城市设计重点控制区。统筹好城市发展和自然山水保护的关系，将城市与自然山水作为一个整体，将老旧城区、新城新区整体考虑，进行城市设计。

　　2、突出做好城市重要片区的城市设计

　　鉴于城市内部各片区、组团的风貌特色有很大差异，建议结合城市控制性详细规划，有差别地做好城市设计。中心城区一般片区的城市设计可集中考虑公共空间、绿色空间等。中心城区重要片区的城市设计，如兴中道、岐江河一河两岸、中山路、轻轨站场等，最能代表城市形象和品质，应对空间形态、景观视廊、公共空间、建筑高度和风貌等作出更全面、系统的控制和引导，留住我市特有的地域环境、历史文化特色、建筑风格。

　　3、积极开展重点地块的城市设计

　　根据城市土地开发建设、城市修补、生态修复需要，在控制性详细规划指导下，统筹空间布局，协调景观风貌，合理确定功能布局、空间形态、交通组织和环境景观；精准确定建筑的高度、体量、形态及新旧建筑、建筑群体的空间组合关系，并对建筑风格、立面材料及色彩等提出设计要求。高度关注重点地块城市设计与建筑设计，发挥城市设计对建筑设计指导作用的关键环节。

　　创新城市设计技术方法，对城市户外广告、店铺招牌、公共标识、夜景灯光、城市雕塑等特定要素、特定系统开展城市设计，参照国内部分城市的有益经验，编制夜景照明规划、城市色彩规划、整体风貌规划、滨水空间等设计，加强对相关规划编制和风貌管理工作的指导。

　　（三）建章立制，完善城市设计审批机制

　　建议通过形成制度，规定所有城市设计在经批准后，方可作为指导城市建设的依据；结合各类规划编制项目同步开展的城市设计，需按该规划的审批程序上报审批。确定审批规则，建议单独编制的全市、片区和重点地区城市设计，在市城乡规划局审查后，上报市政府审批；符合控制性详细规划要求的一般地段和地块的城市设计，由市城乡规划局审批。

　　城市设计需严格落实上位规划的要求，若城市设计成果确需对控制性详细规划进行调整的，应按控制性详细规划调整程序操作。建议逐步推行地块城市设计导则与规划条件纳入土地出让要求的制度，没有城市设计的地块不予出让，城市设计成果应作为规划审批的重要依据，没有城市设计的项目不得审批方案。通过建章立制，使城市设计工作制度化、常态化。

　　(四）塑造风貌，展现优秀历史文化特色

　　在城市总体规划编制中，建议增加城市特色资源价值评估，并将城市特色规划列为城市总体规划的必要内容。在城市出入口、城市广场、历史街区、滨江沿线等公共开放空间和重点地段，鼓励设计单位开展城市设计工作，营造城市特色空间。对城市公共建筑、城市标志性建筑以及城市重要地段的建筑，采取方案竞选的方法塑造风貌特色节点。

　　在控规层面，注重城市设计导则与控规的统一，探索构建特色空间体系，划定城市特色分区，深化城市设计；在土地出让中，明确建筑风貌的引导和控制要求，引导形成建筑风貌协调、整体特色鲜明的地域特征。

　　在加强历史文化保护的同时，繁荣本土建筑设计，推动树立正确的建筑创作观，坚持建筑本源，回归建筑理性，拨正设计方向。制定相应制度、办法，切实引导建筑设计水平提升，鼓励创作具有地域特征、文化特色和时代风貌的建筑，对贪大、媚洋、求怪的建筑在评选时实行一票否决。建立健全重大城市建筑工程的事前、事中、事后评估机制，遏制一哄而起、彼此克隆等建筑乱象。

　　（五）依托技术，提升城市管理信息化水平

　　1、因地制宜，度身订造与自身发展相适应的信息化建设体系

　　厘清“城市规划”与“城市设计”的区别，找准信息化建设项目的诉求点。以“色板库”、“元素库”等两大模块为基础，其中“元素库”下面按“标识库”、“图片库”、“建材库”、“广告库”、“装饰库”、“园艺库”、“雕塑库”、“灯光库”等子库进行分类，建设我市城市设计信息系统。

　　2、适度超前，体现共建共享的信息化建设特质

　　城市设计信息系统应除具备单纯设计、出图的功能，还应具备方案展示、比对，业务导向、行政审批、公众参与等管理功能以及接入城市规划信息系统、全市建筑体量等数据库、电子政务采购平台等业务系统、平台，从素材、设计、展示、评审、立项、受理、审批、公示、采购、施工直至项目的落地等环节实行一站式全方位无缝对接、实时监控并处理好系统接口的开放和闭合关系。设计方、行政机构、采购方、供应商、施工方、评标专家及普罗大众均可通过手机扫一扫或轻点电脑鼠标就能实现相关环节的处理和动态监测、查询并顺畅地参与其中。

　　建设享有自主知识产权的城市设计信息系统，在率先成功开发并运行成熟后，实施社会化运营，实现系统的共建、共享。

　　

 

委员通讯录：

民盟中山市委会, 88381567,

 

承办单位通讯录：：

城乡规划局, 王一西, 15019509888, 88268273, 系统维护, 中山市东区松苑路2号,