提案第121013号

案　　由：关于创建国家全域旅游示范区，促进中山经济社会协调发展的建议

提 出 人：民盟中山市委会(共1名)

是否重点：否

联 系 人：民盟中山市委会

办理类型：主办会办

承办单位：旅游局,交通运输局,公路局,发改局,文广新局,经济和信息化局,农业局,林业局,住房和城乡建设局,教育和体育局,国土资源局

内　　容：

　　旅游业是21世纪的朝阳产业，也是战略性支柱产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好，发展前景广阔。近年来，党中央、国务院高度重视发展旅游业，旅游业被提升至前所未有的高度。《国务院关于加快发展旅游业的意见》( 国发〔2009〕41 号) 、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31 号）、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）等，都明确提出要把旅游业培育成战略性支柱产业和人民更加满意的现代服务业。《广东省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》（粤府函〔2015〕351号）提出要“着力打造‘活力广东’旅游品牌，促进旅游强省建设”，“到2020年，全省接待过夜游客总量超过5亿人次，境内旅游总消费额达到1.6万亿元，旅游业增加值占国内生产总值比重超过7%”，并提出了21个方面的政策措施。2016年中山市政府工作报告提出要“建设休闲旅游城市”、“构建全域旅游格局”、“实施‘旅游+’工程，加快形成旅游新业态”。

　　在上述背景下，中山旅游业的发展迎来了一次难得的机遇。2016 年初，国家旅游局公布了首批创建“国家全域旅游示范区”名单，广东有中山、深圳、珠海以及开平、台山和惠州博罗县、龙门县七个市县成为首批创建单位。民盟中山市委会认为，创新国家全域旅游示范区，是中山旅游业实现跨越式发展的良好机遇，是谋求中山经济新增长点的重要引擎，也是促进中山经济社会协调发展的良好契机，能起到“一棋得力，满盘皆活”的效果，需要高度重视，采取有效措施，推进全域旅游示范区建设的顺利开展。

　　一、创建国家全域旅游示范区的重要意义

　　（一）是中山旅游业实现跨越式发展的战略机遇

　　2009--2014年这6年间，我国国内旅游收入从10,184亿元增加到34,195亿元，年均增长速度高达20%，比GDP年均增速高出9个百分点；同期广东省国内旅游收入从2,383亿元增加到10,365亿元，年均增速更是高达26%，比GDP年均增速高出16.3个百分点。比较之下，同期中山国内旅游收入从110亿元增加到227亿元，年均增速约为11.3%，比GDP年均速仅高出1个百分点，分别比全国、广东省国内旅游收入年均增速低了9个、15个百分点。换句话说，中山国内旅游收入年均增长速度，仅相当于全国的56.5%、广东的43.5%。此次中山被列为广东省首批国家全域旅游示范区创建单位，对照国家旅游局颁布的《全域旅游示范区创建验收标准》开展建设，有利于中山在体制机制、旅游规划、基础设施、公共服务等方面找差距、补短板，实现中山旅游业的跨越式发展。

　　(二）是谋求中山经济新增长点的重要引擎

　　中国旅游产业对GDP的综合贡献达到10.1%，超过教育、银行、汽车产业；中国旅游就业人数占总就业人数的比重，高达10.2%。2016年1 至6 月，全国在建旅游项目9,944 个，实际完成投资4,211.5 亿元，较2015年同期增长约30.5%。推进全域旅游示范区建设，可以推动中山旅游装备制造业迅猛发展，拉长旅游产业链条，是未来的投资热点，是谋求中山经济新增长的重要引擎，潜力巨大。

　　（三）是促进中山经济社会协调发展的良好契机

　　创建国家全域旅游示范区，把发展全域旅游作为推进全域中山建设的突破口，打造“全域式地区、突出式景观、处处是景点、人人是导游”的旅游发展战略，可以推动旅游业与其他产业深度融合，构建“产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴”的全域旅游发展格局，将中山建设成为休闲旅游之都，促进中山经济社会协调发展。

　　二、中山创建国家全域旅游示范区存在的主要问题和差距

　　“全域旅游示范区创建验收标准” 共设8个一级指标和45个二级指标，总分1000 分，考核获得750 分以上方可通过验收。这8个指标中，有4个指标被列为“基本标准”，被视为“全域旅游示范区”建设的准入门槛，分别是：旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平、建立旅游综合管理和执法体系、厕所革命及其他公共服务建设成效明显、建成旅游数据中心。对照国家旅游局的考核验收标准，中山要创建国家全域旅游示范区，主要存在以下一些问题和差距。

　　（一）综合贡献比重偏低

　　验收标准要求旅游业增加值对GDP综合贡献15%以上、旅游从业人数占就业总数的综合贡献20%以上、当地农民年纯收入20%以上来源于旅游收入、旅游税收占地方财政税收10%左右、年游客接待人次达到本地常住人口数量10倍以上。根据统计公报公布的数据，2015年中山旅游总收入为227亿元，占当年GDP的比重为7.54%；当年中山旅游景点接待游客1316.84万人次，接待过夜海内外游客986.58万人次，分别为中山常住人口的4.11、3.08倍。中山当前旅游业对GDP的贡献、接待旅客的人数等，与验收标准差距较大。其他量化指标，如旅游从业人员占本地就业总数的比重、农民收入来自于旅游收入的比重、旅游税收占地方财政税收的比重，由于缺乏相应的统计数据，目前没办法比较，但离考核要求也存在一定的差距。

　　（二）统计指标体系不完善

　　目前旅游统计部门只能对旅游直接供给要素如景区、饭店、旅行社等进行旅游统计，与旅游相关的文化、商业、休闲、娱乐、通讯、交通等行业的产出指标，至今尚未被统计在旅游产业中，这造成旅游产业整体产出规模偏小，不能从总体上真实反映旅游业对当地GDP 的贡献情况。必须建立与全域旅游相适应的新的旅游业统计指标体系，切实解决旅游统计制度体系不健全、统计数据不协调、指标体系不完善等问题。

　　（三）管理体制机制滞后

　　全域旅游示范区建设，特别强调需要有高级别的管理协调机构，相关的二级指标合计占了135分。国家也于2014年9月成立了国务院旅游工作部际联席会议（国函〔2014〕117号），广东省于2016年成立了广东省旅游工作部门间联席会议（粤府函〔2016〕312号）。据初步统计，全国31 个省份中已有13 个旅游局升格为旅游发展委员会。全域旅游不同于以往的传统旅游发展理念，需要跳出旅游抓旅游，使旅游工作从局部工作变为全局工作，从旅游部门抓旅游变成举全市合力抓旅游。发展全域旅游要求政府和社会的各部门各行业积极融入、参与、支持和配合，这就需要一套具有实现全社会有机联系、齐抓共管的体制机制，打破各个部门相互切割、相互掣肘。只有地方主要领导关注旅游业，亲自挂帅，才能真正实现各部门有机结合齐抓共管。当前中山的旅游管理体制机制，主要还停留在旅游局的管理层面，级别不高，协调难度大，迫切需要升级全域旅游管理层次，创新全域旅游建设体制机制。

　　（四）发展规划与支持政策不完备

　　验收标准中有125分与全域旅游的“发展规划与支持政策”有关。全域旅游所倡导的现代旅游业是一个大旅游的格局，与过去圈一个景点进行收费的旅游模式有较大区别，原有的以景区为核心的规划已不能满足全域旅游的新思路，迫切需要一个全局性、前瞻性、战略性的全域旅游规划来引导市域旅游资源的整合及旅游项目的进驻。但中山除了“十三五”旅游发展规划与正在编制的交通旅游专项规划，以及部分镇、村的旅游专项规划外，再无专项旅游规划出台。而“十三五”旅游发展规划属于国民经济发展行业规划，偏于宏观控制，对全域旅游的规划引领作用不强。因此，中山需要推出多规合一的全域旅游规划，制订并完善具体的旅游政策。

　　（五）基础设施和公共服务体系不健全

　　验收标准中，“旅游基础设施、公共服务体系及配套设施建设” 所占分数高达220分。调研中我们了解到，各镇区对道路交通、公共厕所、旅游标识等旅游基础设施反映的问题特别集中。如：不少地方通往景区的道路狭窄，部分镇区之间“断头路”依然存在，“逢旅游必堵”“逢节假日必堵”现象严重，极大影响游客心情，让游客兴致大减，对吸引回头客相当不利；缺少旅游公交专线且申请程序复杂，交通公交线路及公交站点未考虑旅游景点及游客的需要，旅游景区指示路牌系统尚未建成，公共厕所数量不足且分布不合理，等等。还有一个很突出的问题是，用地指标缺乏，有条件开发旅游的区域土地指标难以获取，部分优质项目因用地指标问题难以落地，极大影响了企业投资发展旅游业的积极性。旅游土地指标不足成为困扰我市旅游业加快发展的关键因素之一。

　　（六）产品特色吸引力和影响力不足

　　验收标准有160分与“产品特色吸引力和市场影响力”有关。一直以来，我市旅游资源都相对贫乏，既缺乏名山大川等大型自然景观，人文景观打造方面也相对滞后于发达地区，虽然有许多小景区分布全市，但缺乏起点高、影响大、辐射性强的大型龙头旅游品牌项目；虽然有以“孙中山文化”为代表的多元历史文化景观，但现有景区、景点主要以静态的观光项目为主，直接对接市场的可视化旅游内容相对较少，加之以前重视程度不够，投入不足，旅游产品开发难度较大；全市旅游产品除了场馆旅游和生态旅游外，休闲度假、主题旅游、综合性旅游产品等开发较少，产品结构单一，特色吸引力、市场影响力不足，不能满足游客多方面需求，与国际旅游市场产品细分、多样、专项、灵活的特色有一定差距，直接导致我市游客逗留时间短、消费水平低、重游率低。

　　（七）产业融合度与带动作用不高

　　验收标准有一个与旅游产业融合紧密相关的指标，占40分。“旅游+新业态发育程度”，占，。但目前中山旅游业的产业融合度与带动作用总体不高，表现在：产业融合全局观相对滞后，条块分割的管理体制仍然存在，整体上缺乏推进旅游业在更宽领域、更深层次和更高水平上全面发展的产业融合机制；产业融合主动性不强，旅游产业向其他领域拓展业务的能力较弱，以旅游产业为核心的产业融合发展比较少，旅游产业带动效应有限；旅游产业与其他产业融合基本停留在初级阶段，多表现为景点、旅游产品与传统住宿、餐饮的简单结合，互相提升价值作用有限，旅游相关产业集聚程度较低，复合型旅游产业发展局面未全面形成。

　　为实施“全域旅游战略”， 创建全域旅游示范市，更好地促进我市经济社会协调发展，民盟中山市委会建议，从以下七方面进行考虑，加快实施推进：　　

办　　法：

　　（一）创新管理体制机制

　　1、成立全域旅游联席工作机构。建议参照省旅游工作部门间联席会议制度，成立由市委市政府主要领导总协调、中山市旅游主管部门牵头、各部门参与的旅游工作部门间联系会议制度，加强旅游业在市委市政府层面的统筹协调和顶层规划设计，从体制机制上保障全域旅游示范区建设。

　　2、成立中山市旅游发展委员会。结合验收标准并借鉴国内旅游发达地区先行经验，建议整合市文化、体育、工商、食药监、林业、交通、公安、口岸、外事等部门涉旅业务的管理职能，破除旅游资源要素条块化分割、多部门管理的体制弊端，成立中山市旅游发展委员会，主要负责编制全市旅游业发展战略和总体规划，制定全市发展旅游业的政策、措施及规范性文件，协调旅游业与其他行业、部门的关系，协调解决跨行业、跨地区涉及旅游发展的重大事务。

　　（二）制订全域旅游规划与实施方案

　　1、科学编制全域旅游发展规划。按照“全景化塑造、全市域覆盖、全资源整合、全社会参与”的原则，科学编制融合文化、教育、体育、交通运输、商贸、养生、养老等功能的《中山市全域旅游发展总体规划》。强化大旅游理念，建立旅游规划地方规委会审批、政府发布制度，将旅游规划理念融入经济、社会发展全局，加强旅游业发展规划与国民经济和社会发展规划以及各专项规划衔接融合，与国家、省产业发展规划相衔接，以“多规合一”方式指导全市旅游科学发展，对社会要素进行重新整合和配置，引领新型城镇化和秀美村庄建设。

　　2、制订全域旅游建设实施方案。结合《中山市全域旅游发展总体规划》，研究出台《中山市推进全域旅游发展的指导意见》和全域旅游示范区创建工作方案，明确全域旅游发展工作的指导思想、目标任务、重点工作、实施步骤、保障措施等。

　　（三）完善旅游统计指标体系

　　根据全域旅游指标体系和旅游对国民经济社会发展综合贡献要求，形成以统计局为工作主力、以旅游局为产业指导、其他相关部委密切配合的旅游统计工作机制。从旅游需求、旅游供给角度出发，以产业统计为重心转向旅游经济统计为重心，构建以旅游消费、旅游投资为核心的多层次、多元化的旅游统计指标体系，涵盖实物量指标、价值量指标等指标类型，使旅游消费类指标、旅游投资类指标全面化、系统化。组建旅游大数据中心，建设集“事前预测预警”“事中引导分流”“事后精准营销”于一体的旅游大数据平台。

　　（四）加快基础设施与公共服务体系建设

　　1、建设便捷的交通系统。机场、车站、码头及国道、省道至主要旅游区、重点旅游城镇、旅游乡村，要有便捷的交通连接和交通服务,实现各地游客到主要景区的无缝对接。现有公路建设方面要多考虑旅游景观的需要，主要旅游交通干线要优化环境形成风景道，提升旅游驾乘体验。结合市民出行需要，加快旅游公交专线的建设。

　　2、推进旅游厕所精品工程建设。根据全域旅游相关考核标准推进旅游厕所精品工程建设，结合旅游与景观需求，提升、建设一批A级旅游厕所，通过政策引导、资金补助、标准规范等手段持续推进，实现旅游景区、旅游线路沿线、交通集散点、旅游餐馆、旅游娱乐场所、休闲步行区等区域的公共厕所全部达到优良标准，满足“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的要求。

　　3、完善旅游集散与信息服务体系。依托城市综合客运枢纽和道路客运站点，建设布局合理、功能完善的游客集散中心。以5A级旅游景区的标准，配置全域旅游标识牌及旅游导视系统，根据需要新建与扩建停车场，完善自驾车、自行车、自助游服务体系建设。在3A级以上景区、重点旅游城镇、重点乡村旅游区以及机场、车站、码头、高速公路出入口等建设旅游咨询中心，实现重点旅游景区、市域旅游线路、临近旅游城市的旅游咨询服务全覆盖。完善旅游数据中心建设和智慧旅游服务平台建设，推进重点旅游场所免费wifi、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等旅游信息化建设，打造成旅游相关要素配置完备、全面满足游客体验需求的综合性、开放式旅游目的地。

　　（五）丰富与优化旅游产品

　　1、打造重点旅游项目。除孙中山故居这一5A级景区外，运用跨界思维（跨行业、跨区域）和定位思维（定项目、定类型），与广东游戏游艺文化产业城等工业产业相结合，集中人力、财力和物力打造一个类似深圳华侨城、珠海长隆这样高端大气上档次、附加值高、带动性强的旅游品牌项目，提高中山在广东乃至全国的旅游辐射能力和游客吸引力，以品牌性旅游景点弥补中山市自然景观和人文景观不足的旅游现状。通过大型旅游项目的带动，再激活各种小型旅游项目，盘活我市旅游资源，擦亮旅游名片，提升中山旅游产业竞争力和影响力。

　　2、加快特色小镇建设步伐。国家计划到2020年培育1000个特色小镇，广东的目标则是建设成100省级特色小镇。特色小镇建设是发展全域旅游的重要增长点，是旅游特色化的名片，也是增强居民幸福感的有效途径。中山要充分发挥一镇一业、一镇一品、专业镇经济突出的优势，依托原有基础，突出主导产业，培育信息技术、高端装备、电子商务、节能环保、医药健康等新兴产业，打造特色小镇，深入挖掘并展示产业的发展史和文化内涵，满足游客文化、旅游、服务等多方面的需求。

　　3、塑造文化旅游品牌。中山具有相对成熟的地域文化和民俗文化，近代以来涌现出众多文化名人，但这些文化资源，呈散点分布状态。需要重新整合我市历史文化资源，以孙中山故居5A景区为依托，以休闲文化、孙中山文化、华侨文化、菊花文化等系列元素为题材，打造出具有深厚文化底蕴、彰显时代精神的文化旅游产品。

　　4、科学规划旅游路线。通盘考虑我市旅游景点布局，以政府为主导，以市场为导向，打破区域分割、行业壁垒，把分散的景区景点和旅游资源串成线、集成团、连成片，统领各旅游景区，打造科学、合理、有序的多条“黄金旅游路线”，打破我市旅游“留不住游客”的现实藩篱，重新释放出我市的旅游活力。

　　（六）提高旅游业与相关产业融合度

　　1、完善产业融合机制。将单一部门的行业管理转变为多部门协调的综合管理，解决旅游业管理条块分割、职责交叉、权责脱节等问题，增强推动旅游产业融合发展的合力。逐步消除部门、行业之间的规制壁垒，以开放的观念促进旅游产业与其他产业的无缝对接，形成“政府主导、旅游部门主管、相关部门联动”的产业融合发展的常态化合作协调机制。全面整合资源，强化旅游引领，推动产业融合，构建产业围绕旅游转、产品围绕旅游造、结构围绕旅游调、功能围绕旅游配、民生围绕旅游兴的全域旅游发展格局。

　　2、推进“旅游+”融合计划。发挥全域旅游统筹、整合、提升、引导作用，将旅游作为产业融合的第一要素，明确旅游产业为核心的产业融合模式，加强旅游产业与农业、工业和服务业的交叉融合。以建设休闲旅游城市为目标，以旅游业为引导或主导，围绕旅游统筹全域各产业协调发展，拓展中山旅游业发展空间，促进区域环境、经济、城乡空间形态向更高品质发展。构建产业融合的信息交流平台、培育旅游龙头企业，设立旅游产业扶持基金，为旅游产业融合创造良好外部环境，保障旅游产业融合顺利进行。积极探索“旅游+游艺”、“旅游+健康”和“旅游+资本”等新型跨界旅游项目，通过“旅游+”形成新的旅游产品、业态以及商业模式，提高旅游产业融合的主动性，促进旅游业由“被融合”向“主动融合”转变，使中山成为真正的旅游强市。

　　3、延伸旅游产业价值链。以创建国家全域旅游示范区为契机，完善“行、食、住、游、购、娱”旅游六要素，推动旅游产业与周边服务业的深度融合，包括住宿、餐饮、游玩、购物等，推动旅游产品价值复合化，延伸旅游产业价值链。依托中山特有的“一镇一品”，开发利用天然温泉、人文历史、工业强镇、特色饮食、生态农业、健康基地等优质资源，促进中山旅游向观光、休闲、度假、养生等复合型旅游形态转变，带动相关产业发展。

　　4、引导民宿业发展。以“十三五”规划编制为契机，有条件的区镇应制定乡村民宿发展规划，明确民宿旅游的发展地位、空间、时序，合理布局，形成可持续发展的宏观格局。结合特色小镇和秀美村庄建设工作，对村落整体环境和招商空间进行设计，制定切实可行的行动方案，营造民宿业发展良好的投资环境。鼓励和支持环境优美乡村的农户将闲置住房用于游客住宿接待，打造具有观光、住宿、餐饮、体验等综合功能的特色休闲村庄旅游。

　　（七）优化全域旅游发展环境

　　1、推进全域旅游城市建设。以全域旅游示范区建设的要求和标准指导推动城市规划和建设。以孙中山文化、香山文化、辛亥革命文化和岭南水乡文化为主题，对城市交通门户、交通廊道、特色街区、地标建筑进行主题包装，营造旅游城市氛围。有序拓宽和扩大城市绿地，新建、改建或扩建一批城市公园、森林公园和湿地公园，完善城市绿道。加快推进产城融合，完善城市公共基础设施，建设一批地标建筑和城市特色建筑；推动智慧城市、智慧旅游系统在全市景区建设开发、宣传推广和旅游指引中的应用。

　　2、加强旅游志愿者队伍建设。注重发挥社会力量，采取“线上+线下”等多种灵活招募方式，开展“中山文明旅游志愿服务示范工程”建设，组建文明旅游志愿者队伍，开展旅游志愿服务，提升服务质量。深入倡导“人人是美景、人人是导游”的城市公共服务理念，构建政府引导、社会广泛参与、形式多样、活动经常、机制健全的旅游志愿服务体系，推动中山文明旅游工作迈向新台阶。

　　3、提升旅游从业人员队伍素质。加强与高等院校、旅游企业的合作，建立一批旅游人才教育培训基地和实习实践基地，加强旅游从业人员在职培训，建立、完善旅游人才评价体系，着力培育旅游职业经理人市场。加大对旅游学研究的支持力度，设立旅游重点课题和专项调研。实施“1+3”旅游综合管理综合执法模式，成立中山旅游管理警察大队、旅游工商执法大队、旅游审判巡回法庭，确保旅游质量及游客权益，提升中山市旅游质量及旅游形象。

　　4、强化全域旅游用地保障。以全域旅游示范区建设为契机，争取省专项新增建设用地指标。市镇两级在制订土地利用总体规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施空间布局和建设用地需求，坚持节约集约、保障重点的原则，对列入旅游业发展规划的重大项目和生态旅游项目用地给予优先支持。通过全域产业要素布局调整土地利用方式、土地指标配置、土地划拨时序，支持盘活存量建设用地发展旅游，在符合规划和用途管理的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式参与共同发展旅游企业。

　　

 

委员（提案者）通讯录

民盟中山市委会, 88381567,

 

承办单位通讯录：

旅游局, 梁羽, 18507601992, 88663075, 中山市东区起湾道3号竹苑广场7楼, 528400, zs88811825@126.com

交通运输局, 吴旭, 13726102111, 28192628, 中山市悦来南路11号, 528400, zs-jiaotong@zs.gov.cn

公路局, 周晓蓉, 13822753693, 88366576, 许超泓, 13424561183, 88366577, 中山三路2号, 528403, zhshglj@126.com

发改局, 邹辉周, 18802596628, 88315194, 528403, zs-jihua@zs.gov.cn

文广新局, 李宏瑫, 13726030222, 88313643, 市政府第二办公区四楼, 528400, zswenhuaju@163.com

经济和信息化局, 郑凤珊, 13427064093, 88315212,

农业局, 凌源, 13822782596, 88221283, 中山市中山三路市政府第二办公区, 528403, nyjxx1815@126.com

林业局, 黄锦培, 13420466660, 88307259, 中山市中山三路26号22-23楼（市政府第二办公区）, 528403, ZS-LINYE@ZS.GOV.CN

住房和城乡建设局, 欧洋, 13822776069, 88337821, 罗婕, 13823906331, 88337821, 中山四路一号,

教育和体育局, 梁宝兴, 13427092972, 89989217, 中山市东区博爱六路12号, 528403,

国土资源局, 陈鑫, 18520521825, 88360180, 中山市兴中道2号, 528403,