理 由
一、“三旧”改造提出的背景
以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主要内容的“三旧”改造，是省委、省政府根据温家宝总理关于要求广东建设节约集约用地试点示范省的重要指示精神，顺应国土资源管理和城乡建设新形势，着眼于促进经济社会又好又快发展作出的战略决策，也是省部合作建设节约集约用地试点示范省的重要内容。
市委书记、市人大常委会主任陈根楷在各镇社会发展调研会上强调：要充分利用好省出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件，通过“三旧改造”，盘活利用好土地资源，突破用地方面的困难，推动城镇建设。提出要将“三旧”改造作为2010年的经济工作的重点和亮点来推动。李启红市长表示，力争“三旧”改造“一年初见成效，两年取得突破性进展”。目前，中山已经确立了石岐区、南头和小榄三个镇区为市镇推进“三旧”改造的试点。
二、推进“三旧”改造的意义
跟珠三角其他城市相比，市域面积仅为1800平方公里的中山，人多地少的瓶颈尤为突出。一方面，中山人均耕地只有4分多，远远低于联合国的有关规定。中山每年下达的可用指标只有6000—7000亩，远远低于中山发展所需要的实际指标；另一方面，国家提出保住18亿亩的耕地红线，对土地使用控制越来越严格。按照《广东省土地利用总体规划（2006—2020年）》中的土地利用调控指标分解方案，中山需在新一轮规划修编中划定基本农田保护区面积43867公顷，占耕地总面积的91.4%，比例极高。当前,土地资源的紧缺显然已经使得中山产业升级遭遇两重尴尬,中山政府在招商引资之余,也在为优质项目找不到合适的落脚地而发愁,如火炬区、石岐、东凤、小榄等镇区。
尽管土地资源日益紧张,但中山各大镇区的单位用地产出效率不高,土地资源利用效率居于珠江三角洲的较低水平。据有关部门测算,中山工业园区引资力度、产出强度分别为无锡新加坡工业园的1/5和1/8。此外,当前各镇土地的利用效率差别大。单位面积GDP产出最大的镇区与最低的镇区相差高达35倍。与此同时，由于过去经济粗放型发展，大量建设项目盲目上马，往往最后因资金不落实，项目流产，大量闲置土地“有名无实”，加上为了炒卖地皮，盲目填土，也造成大量土地的闲置。目前初步统计，各镇区上报可进行“三旧改造”的土地面积达4万多亩，预计全市全面推开“三旧”改造工程后，这个数字还可翻番，单是小榄就有万余亩土地可通过“三旧”改造加以盘活。也就是说，通过旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，可为中山经济社会建设“腾地”近十万亩，激活土地的再次利用，提升土地集约化利用水平，将大大减少目前的土地供需矛盾，必将成为我市经济发展的二次动力，极大拓展城市发展空间。
三、成功的经验借鉴
（一）佛山
与中山一样一度依托社区工业发展模式而兴起、且同样面临土地紧缺的佛山, 早在两年前就开始推进“三旧”改造, 至今完成163个改造项目,完成或正在改造的3万亩“三旧”用地、691个项目，建筑面积由原来的1600万平方米，增加到4000万平方米，增加了150%；在改善空间环境方面，佛山市“三旧”用地改造后的建筑密度由60%下降到35%；促进城乡统筹方面，佛山改造后村集体收入增加了200%，就业人数增加了200%。同时,佛山“三旧”改造树立了一批不同类型的先进示范点,总结出了“石头村模式”、“夏西村模式”、“凤池村BOT模式”、“澜石不锈钢市场模式”等。目前,佛山已成为省“三旧”改造的试点,“佛山经验”正在全国推广。
（二）东莞
作为“三旧”改造试点城市之一，2009年9月起，东莞市的“三旧”改造从部分试点转向在全市全面实施；12月，东莞市政府相继出台推进“三旧”改造的政策配套实施办法，并确定2010年要启动改造3万亩“三旧”用地目标，10年后，要从腾出30万亩地，盘活民间资本数千亿。东莞市的先行改造试点之一东城区在11月18日率先启动20项重点工程项目，其中拟投入80亿元用于“三旧”改造项目。
（三）中山
我市石岐区早就“三旧”改造进行了探索。该区通过推倒重建，成片改造的方式，先后改造了大信新都汇商圈、东南门市场、泰安市场、凤鸣路等。以当前中山城区极为繁华的大信商圈为例，该商圈被媒体称为是在“零”的基础上“凭空”创造出来的奇迹。2001年北区这一带还相对偏僻，周边是城中村。当时的大信商圈所在地是一个陶瓷厂，由于经营不善，陶瓷厂正面临倒闭。经过“三旧”改造后，一个商业建筑面积15万平方米、建筑群面积达22万平方米的商业城堡在陶瓷厂旧址上崛起，其建筑面积甚至超过广州天河城，成为当时的广东第一。如今，大信商圈已经成为中山的地标性建筑、中心城区最为成熟、最具人气的商业中心之一。现在商圈营业额一年超10亿元，税收1个亿。再如利用废弃的船厂旧址建造的中山岐江公园，总面积11公顷，恢复了湿地，重建了水岸线，创建了公园和园林空间，引用了过去船坞工业和机器，并获得了“2009年度ULI全球卓越奖”，也是中山“三旧”改造最为成功的例子之一。
办 法
一、加强组织领导，全面调查摸清情况
为加强对“三旧”改造工作的部署、指导、服务和监督，要成立“三旧”改造协调领导小组，领导小组人员由市政府有关领导和各镇、市直有关单位的主要负责人组成。要充分发挥市行政服务中心的作用，建立“三旧”改造项目报批“绿色通道”，明确各有关职能部门的审批流程和时限，简化审批手续，缩短审批时间，提高办事效率，为“三旧”改造提供灵活高效的行政服务。市国土资源局要牵头制定全市“三旧”改造工作总体方案、实施意见和细则,相关镇区也对区域内的“三旧”土地进行摸底和重新规划。
另外，各有关部门还要积极主动为“三旧”改造当事人提供有关政策和技术指导服务，推动“三旧”改造的高效开展。在此基础上，各镇镇政府要成立专门的调查工作机构，组织规划、建设、国土等有关部门全面开展本辖区范围内“三旧”用地的调查工作，掌握“三旧”改造底数，确定纳入改造范围的宗地，并建立“三旧”用地的档案资料，为市委、市政府决策提供基础数据。
二、平衡各方利益，建立“利益共同体”
“三旧”改造所涉及的几乎都是农村集体建设用地，而集体土地要转换为国有土地后才能进行商业开发,意味着其未来发展和产业定位必须由拥有其产权的村决定，而这些土地分属不同村委会的十多个权属单位，与基层村组、村民切身利益紧密相连,如何解决这一问题,也成为了“三旧”改造能否开展的关键。需要采取适当的政策，平衡各方利益。当前集体用地转换成国有土地每亩的价格较低,但国有土地的拍卖价格却相对较高,巨大的差额使得农民在“三旧”改造中裹足不前。在一些重点项目和工程的三旧进程中,政府应当要“敢于让利”,加大财政扶持力度。如政府可以“返租”的形式将农村集体用地租下来,然后再重新开发利用,但风险却只由政府一方承担；也可将农民土地入股,农民以分红方式取得收益,同时与政府一起分担风险等，让各利益方服从政府的统一规划、统一开发。
三、积极探索，创新模式
佛山在推进“三旧”改造过程中,支持和尊重基层以多种形式创新性地开展工作，形成了10多种改造模式和样本。旧城镇改造的如祖庙—东华里片区改造模式；旧村居改造方面的,有以土地入股、引入开发商联合改造开发的“石头村模式”；在旧厂房改造方面,有不拆不建、保留厂房原貌基础上,进行创造性的整治改造,引入新兴产业的“佛山创意产业园”模式等。
我市在借鉴他人经验的基础上，要因地制宜，积极探索经济实体参与实施改造、项目开发方式实施改造、统征储备方式实施改造等多种改造模式，多角度、全方位推进“三旧”改造工作。同时，充分发挥各金融机构、担保机构的融资平台作用，特别要发挥好我市民资丰富的优势，多渠道争取资金投入。
四、挖掘土地使用潜力，助推产业升级
中山在推进“三旧”改造的过程中,必须深挖土地的使用潜力。在建设用地潜力挖掘方面,可以通过部分农用地和未利用土地向建设用地的转移、已建设用地潜力挖掘、工业园区用地潜力挖掘。而在未利用地潜力的挖掘方面,应该结合生态敏感区、地质敏感区、功能分割区统筹考虑。要因地制宜,该拆的拆,该保留的保留,从而使改造更符合可持续发展的理念。可考虑把改造的重点放在旧厂上,对中山的老城区进行保护与延续。
伴随着旧产业迁出以及新产业崛起,原有以村、组为主导的乡村经济模式逐渐被更具全局观念、更有长远意识的都市型产业所替代。在“三旧”改造中,可考虑与节能减排、都市型产业、城镇化建设、工业旅游、工业展览等相结合,这样带来的经济利润和社会效果相当高。比如前身为小榄镇工业总公司属下的二轻五金厂，2009年3月小榄镇政府将其置换进小榄工业基地,并将1.2万平方米的旧厂房改造为小榄文化产业集聚园区第三期工程。小榄文化艺术品交易中心开张后,将与小榄文化产业集聚园区一二期工程驳接成一条文化产业长廊。交易中心一二三层商铺已全部出租,四层五层求租者也是踏破门槛。2008年聚园区一二期的销售额便超过2亿元。因此，“三旧”改造已然为中山的产业升级及城市布局描绘出相当美好的前景。要抓住“三旧”改造的机会，围绕“三个适宜”目标,调整优化好产业结构。
（提案人：民盟中山市委会）
