理  由

   随着我市城市化和工业化步伐的加快，农村的土地大量被征用，村民的经济基础、生产生活方式也随之发生了深刻变化，但这些地区的规划、建设、管理与整个城市发展却明显不协调（如“城中村”），因此，实施“村改居”工作已摆上了议事日程。但“村改居”是一项政策性强，涉及面广的社会工程，它涉及到的问题很多，也很复杂。从宏观上看，它关系到公共财务制度、社会保障制度、计划生育制度、户籍制度等等体制的改革，从微观上看，它关系到农村集体资产的处置、社区道路的建设、环境卫生的管理等诸多方面的问题。自2004年12月我市“村改居”工作全面铺开以来，在市委市政府的正确领导下，我市“村改居”工作取得了可喜的成绩。但同时也存在一些具体问题，需要市委市政府在以后的工作中加以考虑和解决。

   一、我市“村改居”工作的现状和问题

   为了统筹城乡协调发展，解决我市农居混杂、地域交错、职责不清和体制不顺等一系列问题。从2002年起，我市就已开始了“村改居”的试点工作，并按照整体布置、分步实施、各方配合、平稳过渡的基本原则，制定了我市《关于完成“村改居”管理体制若干问题的意见》。2004年12月我市“村改居”工作全面铺开，市委、市政府做了大量的工作，得到了改制村委会的大多数村民和村干部的理解和支持，取得了一定成效。但是从总体情况看仍然有三大问题制约着“村改居”的进程。一是“村改居”后经济的持续发展问题；二是改制居民的就业问题；三是与“村改居”配套的一些政策、措施如何落实问题（如社会保障系统、户籍管理、公共卫生等）。具体表现如下：

   （一）集体股份合作制经济结构单一

   在调查中，我们发现改制后的村级经济有一个共同现象即村集体经济收入主要来源是靠物业出租。据统计，在增加村民收入的比例中单靠物业、厂房出租的收入占到了90%。这是一个值得思考的问题。因为，目前的物业出租主要依赖的外部环境是：我市大量的劳动密集型企业需要大量的外来劳动力。换言之，是大量的外来人口在支撑物业出租业的发展。据调查统计，我市改制村外来人口一般是本地常住人口的4——5倍，因此，这些村的大部分物业是租给外来民工。如开发区某行政村，888人就有2000多间房屋出租，平均每户有3——4间房屋出租，村民绝大部分收入靠出租房屋获得。很明显，随着我市产业结构的不断升级，劳动密集型企业将不断减少，外来劳动力也将相应减少，物业出租必将越来越困难，靠物业出租发展集体经济面临的风险也会越来越大。

   （二）与“村改居”配套的政策有待进一步落实

   改制居民还未能享受到城市居民的待遇，一些有利于改制居民的社会保障、劳保、教育、医疗等方面的政策没有正式出台或者没有落实，改制居民担心他们的利益被损害，特别是集体资产的处置、社会保障、公共教育等方面的问题，改制居民尤为担心。比如，目前城市居民和改制居民享受低保的标准就不同，城市居民低保300元/月，改制居民低保250元/月。再如，改制居民的子女无法参加城市中学派位，不能享受与城市居民同等的教育待遇等等。这些与“村改居”配套的政策措施跟不上“村改居”的步伐，势必使改制居民感到低人一等，影响“村改居”目标的实现。

   （三）改制居民就业难问题突出

   “村改居”后居民就业困难，主要有两个方面的原因，一是改制居民素质普遍偏低，只能从事农业生产和简单的体力劳动，特别是一些年纪较大的农民就业更加困难。二是就业观念不正确，主要表现在“几个不去”：    1、本地村民不愿去本地工厂打工；2、工资待遇低的工厂不去；3、开夜班的工厂不去；4、劳动强度大的工厂不去；5、污染大的工厂不去。事实上，我市有150万外来人口，就意味着有150万个就业岗位。如果改制居民就业观念正确，就业问题本应容易解决。但是确实有些人怕苦、嫌累、嫌钱少、生活困难又不愿外出做工，在家等、靠、要。即使政府给予创业奖励或者给予低息贷款，可是响应者都寥寥无几。正是这种不正确的就业观念，导致改制居民就业更加困难。

   （四）“村改居”后改制居委会财政负担加重

   目前，改制后政府应承担的一些职责仍然落在改制居委会身上。改制居委会不但要发展村集体经济，还要承担更多新的职责。除了承担对改制居委会的道路、路灯、环境卫生方面的建设和管理经费外，还要承担教育、医疗、养老、治安等公益费用，造成改制居委会的财政压力增大。

办  法

   （一）进一步加强领导，提高认识，加大宣传力度

   “村改居”是在当前城市就业依然严峻的形势下，实现村委会向城市居委会过渡，因此，我们一定要从落实科学发展观，以人为本，维护社会稳定，构建和谐中山，建设“两个适宜”的高度上，认识“村改居”工作的重要性。要多做正面宣传，本着有利于我市农村经济发展，有利于基层组织建设，有利于社会稳定的原则，做好“村改居”工作的解释和宣传工作。做到改居政策人人知，尽量减少社会不稳定的各种矛盾，使我市“村改居”工作及相关配套工作顺利完成。

   （二）为防范经营风险，集体经济的发展应推行“两个相结合”

   一是土地经营应该与土地开发相结合。要在市场调查的基础上做出科学的决策，避免在土地经营与土地开发上盲目，搞一刀切。例如，位于商业中心或者工业中心的土地可用于开发商住楼、商铺、市场。但对偏离商业中心或者工业中心的土地则适宜用于开发大棚菜地、鱼塘、养鸡场、养猪场、草场等等。实行土地经营与土地开发相结合的战略既可以收回地租，又可以有利于土地再生。如果全部用于开发，当物业风险出现的时候，由于土地不可以再生，改制居民很难再依靠土地来维持基本生活。

   二是发展物业和鼓励创业相结合。一方面要发展物业，另一方面要利用集体经济的积累进行创业。谈到创业，榜样在浙江，出名在温州。这些地方农村经济始终是全省经济的主导力量。温州人能够富起来，一是有赖于农民创业，二是有赖于政府支持。在温州有300万农业工人，劳动在地里、大棚里、鱼塘里，他们应用小技术、小产品，发展民营经济，活跃在全国各地，成为农民的主纳税渠道。我们中山各镇都有自己的绿色经济，建议有条件的行政村拿出一部分资金作为村民的创业基金，完成原始积累。

   （三）实行“两个优先考虑”与“土地换社保”的方法，把失地农民纳入城市社会保障体系

   中山要建设为经济社会协调发展示范市，要成为“两个适宜”、和谐发展的城市，统筹城乡发展是切入点。我们要从这个高度去认识改制居民的社会保障问题。在征地过程中出现的种种问题中，社会保障问题是失地农民最关心的，为此，我们要实行“两个优先考虑”与“土地换社保”的方法，把失地农民纳入城市社会保障体系。即采取以土地换养老保险的机制，一方面将征地补偿款优先考虑用于购买改制居民的养老保险；另一方面在股权分配时要优先考虑用于缴纳改制居民的保险费，从而解决改制居民的参保问题，然后再考虑分配。只有这样，才能从根本上切实保护失地农民的利益，把失地农民真正纳入城市社会保障体系。

   （四）多渠道解决改制居民就业难问题

   一是相关职能部门应积极做好宣传教育工作，转变居民在家等、靠、要，完全依赖政府的就业观念，培养改制居民自立、自强的意识。二是要加大“村改居”居民的技能培训力度，通过开展订单式培训和企业用工培训，增强劳动技能。当前特别要注意加强对“村改居”后的“农转非”青壮年居民的劳动技能培训，因为这部分人学习能力强，适应能力也很强，同时也容易适应与满足企业的用工需求。至于培训费用，可以从政府征地补偿款和土地流转收益中支出。三是要鼓励和支持“村改居”居民自主创业。各级政府要利用有关媒体，大力宣传报道我市失地农民自主创业成功的典型，培养“村改居”居民的创业意识；同时要提供必要的优惠政策，如一定程度的资金支持。在这方面，开发区和小榄镇政府都做得非常好，开发区政府为了鼓励创业，给创业者2000元的奖励；小榄镇政府除了给创业者2000元的奖励外，还提供小额贴息贷款2万元。四是对于部分实在难以适应新岗位的改制居民，且愿意继续从事农业生产的，政府可采取区外购置土地的办法，重新安排其从事农业生产。

   （五）将改制居委会纳入城市管理体制

“村改居”后，改制社区的基础设施如道路、路灯、卫生绿化、供电、供水等方面的建设和管理，应纳入市政统一管理范围，所需经费要由各镇政府与改制社区协商解决。同时，应规范改制社区街、巷、楼门号等住地名称，要按市建设的路、街、巷命名的原则，将原地的“××村”、“××小组”、“××生产队”等带农村色彩的地名进行变更，从而破除农民的村庄意识，加强对社区的认同感，培育其新社区意识。同时，要加强对居委会干部的培训和教育，提高其管理社区的能力和水平。

   （六）我市东部沿海开发要尽早将 “村改居”工作纳入规划

   目前，我市正紧锣密鼓地进行东部沿海开发。在东部开发过程中，我们建议政府尽早将“村改居”工作纳入东部沿海开发规划。比如，在东部沿海工业园开发的征地过程中，就必须早规划、早布置，在征地的同时就解决农民的居住问题。另外，对于道路规划控制、农民集中居住区控制、工业开发区控制，也要超前安排。

（提案人：民盟中山市委会）