民盟中山市委专职副主委  段亚平

 

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）指出，要进一步完善政协协商，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用；同时要稳步推进基层协商，按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

当前，基层协商民主主要存在“协商文化薄弱、协商主体低能、协商代表片面、协商制度粗放、协商动机私利”等五大问题，这些问题需要我们面对和解决。推动基层协商民主的发展，对于健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展具有重要意义，任重道远。

人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构，在社会主义协商民主建设的进程中扮演着不可替代的重要角色，除要出色完成好《意见》中要求的自身职能的工作任务外，还应充分发挥人民政协的资源和角色优势，在稳步推进基层协商的工作中发挥作用，有所担当，作出成绩。

人民政协在推进基层协商建设中究竟应扮演什么样的角色，发挥怎样的作用，在《政协章程》和《意见》中没有具体的规定和要求，这是一个具有理论价值和现实意义的重要课题。目前，已有很多学者和地方政协在理论和实践两个层面开展了探索和尝试，取得了丰富的成果。

本文将在学习总结相关研究和实践成果的基础上，按照“不建机构建机制”的思路要求，从论述人民政协在基层协商中应当发挥的“三个作用”出发，针对基层协商中存在的“五大问题”，提出推动基层协商应建好的“三大机制”，并指出在实际工作中应重视的“三个问题”，从而对这一课题进行思考，从理论上总结并探索人民政协推动基层协商民主的方法和途径。

一、人民政协推动基层协商民主建设应当发挥好“三个作用”

人民政协作为中国社会主义协商民主的专门机构和重要渠道，在中国共产党治国理政中发挥着重要作用。人民政协协商民主是中国协商民主的发展源泉，正是在人民政协协商民主的历史发展和不断演化过程中形成了中国协商民主。至今，人民政协协商民主已经有了长期而丰富的实践，当前协商民主早已超出了仅限于人民政协的范畴，其外延不断扩大。这主要得益于人民政协协商民主在长期民主政治实践中所展现出来的示范引领作用，它既带动了中国民主不断发展，又体现出无与伦比的内在优势。

人民政协协商民主在长期实践中形成了自身的模式并具有独特的优势，对于推动基层协商民主发展，本人认为，人民政协应重在发挥好示范、引领和催化三个作用。

1、发挥示范作用。政协是协商机构，协商是政协的“看家本领”，政协有着丰富的协商经验、畅通的协商渠道、优良的协商传统，以及一定的组织和人才优势，这些都将是对基层协商发展的最好示范。有研究者认为，人民政协协商民主在长期的实践中，逐步形成了参政协商、资政协商、议政协商、问政协商四种具有重要示范作用的模式。正是通过这四种模式的示范作用，人民政协协商民主在中国民主政治生活中才不断彰显出独具中国特色的内在优势，才能够推动人民政协协商民主向外拓展，形成了广泛多层的中国社会主义协商民主制度。参政协商为共产党与民主党派搭建了协商平台；资政协商成为人民政协连接政府机关的重要纽带；议政协商是人民政协各界别协商的重要形式；问政协商成为人民政协联系人民群众重要渠道。

本人认为，人民政协协商民主除了形成上述四种具有示范作用的模式外，对基层协商的示范作用还更具体的体现在对协商的氛围、方式、程序、渠道、平台搭建、机制建设等方面的示范。人民政协在几十年协商民主发展过程中，对协商氛围的营造，协商议题和方式的选择，协商程序的确立都有一套较为成熟和规范的做法，也搭建了多样化的协商平台，针对各种不同的协商类型形成了不同的协商机制，这些对基层协商民主具有很好的示范作用，有利于提升基层协商主体的素质、能力，提升基层协商成效。

2、发挥引领作用。有研究者认为，人民政协协商民主制度引领着中国社会主义协商民主不断向前发展。这种引领作用主要体现在人民政协不仅善于利用自身组织平台推动协商民主发展，而且还善于对协商民主的实践进行理论总结，不断推进协商民主的制度化发展。

人民政协协商民主对基层协商民主建设的引领作用具体可以体现在：一是以人民政协充分利用自身组织平台推动协商民主发展的成功经验来引领基层协商发展。如人民政协在长期实践中形成的“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”的多种协商形式的启示，在协商中“找到全社会各个层面和阶层利益诉求和利益要求的最大公约数”的协商原则在实际协商活动场景中的应用引领等。二是人民政协善于对协商民主的实践进行理论总结，这也是给基层协商民主发展的最好示范。人民政协善于对于自身协商民主实践经验进行理论总结的优势，推动并引领着中国社会主义协商民主理论不断向前发展，同时也将引领着基层协商民主主体逐步重视总结自身协商民主经验，使之上升为更为系统的理论。三是人民政协不断推进协商民主朝着制度化发展，将对基层协商民主的制度化产生引领作用。在推动社会主义协商民主制度化发展过程中，人民政协始终是领头羊，起到了很好的示范效应，引领了中国协商民主的制度化发展。协商民主的结果能否得到有效的落实，还迫切需要制度上的保证。惟有实现中国社会主义协商民主的制度化，才能从根本上保证协商民主真正能够落到实处。人民政协协商民主也将引领基层协商民主形式向着制度化前进。

本人认为，除了上述的成功经验、理论总结和制度化建设方面的引领外，人民政协协商民主对基层协商民主还有方向引领、价值引领的作用。方向引领就是要引导基层协商民主按照社会主义协商民主建设的方向、原则，坚持党的领导，坚持以人民为中心，创新性地开展基层协商，并在基层协商实践中，不断实现基层协商的制度化、规范化、程序化。价值引领就是要正确把握基层协商的内涵，即把握好“以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标”的内涵实质；政协协商中的“求同存异、体谅包容、平等理性”的协商精神也成为了基层协商民主的价值引领，有效促进了“民主听证会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证、议政会”等多种基层协商形式的创新和发展，引领基层协商真正直面问题、坦诚交流、广纳群言、广集民智，真正形成共识，解决基层问题，优化决策。

3、发挥催化作用。政协在基层治理中应扮演催化剂的作用，而不是全方位的直接介入，这是由政协的机构设置和职能定位决定的。新中国成立以来，我国政治协商制度设计只延伸到区县一级。人民政协在乡镇(街道)及以下层面没有规范性、常设性的组织结构，在这类区域存在着人民政协协商事实上的工作盲区。目前，人民政协介入基层协商，大都是在乡镇、街道建立政协工委或联络工委，属于县（市）、区政协的派出机构，而不是一级人民政协组织机构，只有委员联络职能，没有议事职能。这样的工作机制决定了人力和资源的投入、协商职能的发挥是有限的，因此，工作的定位、要求和方式也应与之相适应。介入基层协商，不是基层协商的主体，不应大包大揽，与党委、政府不同，政协在基层社会治理中最适合扮演催化剂的角色，即利用好政协界别及委员的智力资源、人才及平台优势，把利益相关方结合起来，推动多方以合作的精神参与协商。政协的催化作用表现为促成居民与党政机关的良性互动，以促成公共服务的提供者与受益者的衔接，拓宽居民与政府沟通的渠道。简言之，政协介入基层治理和协商应当是发挥优势的精准介入，是精准地把握和诊断问题，提出精准的解决方案，而不是精准地决策和解决问题。政协的精准介入需要党委、政府的授权，在介入中应发挥好催化作用。

            二、人民政协推动基层协商民主建设应当建好“三大机制”

在目前不建机构的情况下，应当建立怎样的机制才是人民政协推动基层协商民主建设的有效途径？我们可以从上述的人民政协协商民主对基层协商民主的三大作用出发，针对基层协商存在的五大问题，探讨相应工作机制的建立。为此，本人认为，我们应当建立如下三大机制。

1、“请群众来政协”机制。请群众来政协，就是要发挥好政协的示范作用，有针对性地解决好基层协商中存在的“协商文化薄弱、协商主体低能”的问题。这里所说的“群众”，指的是基层协商主体的各方代表性人物，可以是基层的党政领导干部代表，也可以是普通群众代表。

这类平台和机制的建设在各地政协都已有很多尝试和成功的经验。请群众来政协，首先是政协联系群众、有效扩展工作空间的需要，是问政于民、问需于民、问计于民的必然措施，更是基层协商主体感受协商氛围、学习协商方式、提升协商素质和能力的有效途径。通过邀请群众代表旁听“政协全体会议、专题议政性常委会议、专题协商会议”和出席“民主监督听证会、情况通报会、政协大讲堂”等活动，激发群众参与热情，增加体验学习机会，促进协商文化建设；通过加强政协网站建设，开通网络互动平台，聘请群众为特邀信息员，利用互联网收集和反馈社情民意等新方式，不断拓宽群众有序参与协商民主的渠道路径，扩大群众参与面。这样，为基层协商多提供学习、示范和参与机会，有效促进基层协商的开展。

2、“让委员下基层”机制。让委员下基层，就是要发挥好政协的引领作用，针对性地解决好基层协商中存在的“协商代表片面、协商制度粗放”等问题。

“基层协商代表片面”问题是由于基层协商民主缺乏相关的规定，各地参与协商的代表产生方式各异而造成。有的是群众自愿报名，有的是从户籍人口中随机抽样，有的是通过选举产生，有的是主办方挑选“听话的人”，这就导致参与协商的只是零散的、少数的群众，利益相关群体的参与度不够，基层协商主体的代表性大打折扣。而政协委员都是来自社会各方面、各阶层、各行业、各领域的代表人物，是社会的精英，他们文化程度较高、社会责任感较强、掌握社会资源较多、协商能力也较强，可以为基层协商民主提供智力支持，可以在基层协商过程中发挥引领作用。

促进委员走进基层，就要创新工作方法，完善相关工作机制。要探索并完善在乡镇（街道）成立“政协联络委员会（处）或政协工作委员会”、建立“政协委员工作室”、打造“协商圆桌会”“委员进社区”等类似协商平台；要加快建设委员移动履职平台，把握网络协商议政的特点，鼓励委员开展微协商、实施微监督、提交微建议，突出群众的参与互动，通过网络议政、远程协商，在政协与群众间构建起网络“快捷通道”，让委员真正深入到基层一线中去。

3、“回应群众关切”机制。回应群众关切就是要发挥好政协的催化作用，针对性地解决好基层协商中存在的所谓“协商动机私利”等问题，通过基层协商，直面人民群众最关心最直接最现实的利益问题，反映人民心声，纾解群众困难，化解基层矛盾，是基层协商的重点和落脚点。

要始终坚持问题导向，建立规范化和程序化的群众意见征询和问题诊断、解决机制。在协商议政中要主动关注民生问题，重点抓住民生工作存在的不足之处、社会普遍关注的矛盾症结、群众生产生活中的突出困难，精准选择议题；要探索“形成协商工作计划和选题实施前根据群众意见确定、实施中根据群众意见调整”的新机制。

要坚持群众满意这个标准，重视建立“协商信息反馈”机制。建立信息反馈机制，有利于动态把握基层协商进程，适时调整协商重点，统筹用好委员和界别资源。要重视协商过程反馈的问题，通过群众回访、二次调研等方式，对协商形成的建议对策认真研究，确保其符合客观实际、体现群众诉求、真正管用可行。协商信息反馈要紧盯转化落实环节，加强与党委政府、有关部门的沟通，积极推动履职成果进入党委政府决策和部门操作实施的程序，让群众从中得到实惠。

三、人民政协推动基层协商民主建设应该注意的“三个问题”

发挥三个作用，建立三大机制是人民政协推动基层协商民主的有力抓手和有效途径。在具体工作实践中，还应注意处理好以下三个问题。

1、强化顶层设计。把握好人民政协推动基层协商民主的工作方向和工作介入的角度、深度及其广度，顶层设计至关重要。

首先要加强党对政协工作的领导。推动政协协商向基层延伸必须始终坚持党的领导。政协党组要将政协年度协商工作计划报请地方党委审议批准实施，保证重点履职工作与党政中心任务同轴同向，同频共振。党委和政府要重视并支持政协协商向基层延伸，支持政协依照宪法法律以及政协章程开展协商活动，促进政协协商和基层协商更加紧密结合，进一步提升基层治理能力现代化。

其次要加强政协委组和界别之间工作的沟通和联系。特别是要加强年度协商议题的协调；要密切与区县政协、各界别、党派团体合作，统筹做好“让群众进政协”和“让委员下基层”的“双走进”年度工作计划，让工作落到实处；要在工作实际中找准基层年度协商问题和敏感话题，统筹设计协商议题并实时调整工作计划和内容。只有这样，才能提高协商的针对性，充分发挥好政协的推动作用，提高基层协商的工作效能。

2、注重精准介入。精准介入既是一种治理技术，也是一种公共管理方式，还是一种治理体制。人民政协介入基层治理并不是越多越好，也不是越少越好，而是在人民政协职能范围内、在人民政协介入基层社会治理的空间和边界范围内积极主动介入，而不是越界越权介入。只有精准介入，才能有效利用资源，充分发挥政协作用。

政协的精准介入是精准地发现问题、精准地诊断问题、提出精准的解决方案，不是直接精准地解决问题。人民政协既不是领导机构，不是决策机构，也不是执行机构。因此，政协的精准介入不是直接高效地解决问题，而是为高效地解决问题提供精准的信息和备选方案等。

精准地发现问题，要求我们要以问题为导向，精心设计协商议题。要通过“群众进政协和委员下基层”，充分了解民情民意，有前瞻性地从基层社会发现问题，有针对性地选好协商话题。

精准地诊断问题，要求我们准确把握基层的社情民意，针对问题开展深入的调研，弄清问题的边界和来龙去脉，着重从问题的发生机制、资源约束、能力约束等方面着手进行动态的精准的分析。减少运动式调研和运动式服务，用常规化、系统化和标准化的方式精准地诊断问题的根源。

提出精准的解决方案，要求我们在精准定位和诊断问题的基础上，围绕焦点问题，启动协商程序，促成各方协商对话，充分表达各自的意见，听取对方的意见。在面对面的对话互动中，缩小各方心理预期差距，找到解决问题的最优方案。

3、发挥委员作用。政协委员作为人民政协肌体的细胞，是政协工作向基层延伸的“主角”，也是基层民主协商的“主角”，必须发挥好政协委员主体作用。

要完善委员的选用程序和考察机制，把好委员的“入口”关，把“懂政协、会协商、善议政，热心政协事业”的人推荐到政协委员的队伍中来；要建立完善政协委员的考核、激励机制，要加强对委员参与基层协商活动的履职管理，建立科学的委员考评制度，规范委员的履职行为，调动委员的履职积极性；要加强委员的能力建设，强化理论学习，提升调査研究能力和联系群众的能力；还可为委员联系基层建立相应的匹配体系，创造良好的工作氛围和条件，根据委员的居住地及其专长，匹配对口联系相对熟悉的基层镇、村（社区），分配相应的协商议题，以便迅速了解情况，融入基层，发挥智力和资源优势，促进协商活动提质增效。

 

（2020年12月，本文被盟省委采用提交，荣获省政协“发挥人民政协专门协商机构作用”理论研讨会三等奖）